检察机关扣押、冻款、处理涉案款物制度的完善
周勇
检察机关对扣押、冻结、处理涉案款物的做法，不仅影响到案件的办理质量，还直接牵涉到当事人、涉案单位的合法权益，影响到检察机关的执法公信力和形象，为此最高人民检察院为完善人民检察院扣押冻结款物工作，多次对《扣押冻结款物工作规定》进行修改和完善。
2010年4月7日最高人民检察院第十一届检察委员会第三十三次会议通过的《人民检察院扣押、冻结涉案款物工作规定》，在2006年制定的《人民检察院扣押、冻结款物工作规定》的39条，增加至54条。其中，新增条文13条，作出重要修改的条文近20条，另有多个条文作了文字修改，未作修改的仅7个条文。《工作规定》进一步完善和规范检察机关扣押、冻结、保管、处理涉案款物的各个程序；增加监督制约的途径，强化对扣押、冻结、处理活动的监督制约；修改完善侦查终结报告、不起诉决定书、起诉书等相关文书的内容要求，强调扣押、冻结、保管、处理涉案款物活动都应当有文书记载，提高扣押、冻结活动的透明度；扩大当事人在检察机关扣押、冻结、处理涉案款物工作中的知情权、投诉权，增强当事人对扣押、冻结、处理涉案款物工作的监督力度，突出对当事人及有关利害关系人的权利保护等。该规定对检察机关扣押、冻结、处理涉案款物作出了较为完善的规定。
司法实践中，一些检察院违规违法扣押冻结涉案款物的现象仍时有发生。因此，加强对扣押冻结涉案款物的管理，已成为检察机关一个不容忽视的问题。笔者结合检察机关2009年开展的对扣押冻结处理涉案款物专项检查活动，谈一谈检察机关扣押、冻结、处理涉案款物存在的问题及制度完善几点建议
一、检察机关在扣押冻结处理涉案款物方面存在的问题
（一）扣押、冻结涉案款物与追缴赃款财物的性质和做法不严格分。2009年6月最高人民检察院决定在全国检察机关组织开展直接立案侦查案件扣押、冻结、处理涉案款物专项检查工作，我院从 6月至12月，按照的规定开展专项检查活动。在专项检查活动上报扣押、冻结涉案款物的数据时，对侦查阶段认定的犯罪嫌疑人涉嫌犯罪的金额，通知其本人或家属交在我院的涉案款是否属于扣押冻结款有争议，经请求上级院，我院在统计表中将这部分列入了扣押款项内。也就是将追缴的涉案款等同于扣押款物。本人认为这种理解不妥，理由是扣押、冻结的款物与案件之间具有密切关系，能够对案件起到证明作用，证明违法犯罪行为的发生以及违法犯罪行为的严重程度，扣押、冻结的主要目的在于取得和保全证据，防止其被毁坏或隐匿。与案件无关的物品侦查机关不得扣押、冻结，正是扣押、冻结款物具有证据价值，司法机关才有权对其采取查封、扣押、冻结的强制措施。而追缴的法律含义是指公安司法机关依法对违法所得的一切财物勒令缴回。
（二）案件未结，扣押款物先交财政。最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部、全国人大常委会法制工作委员会《关于刑事诉讼法实施中若干问题的规定》规定（一）对作为证据使用的实物，应当依法随案移送。对不宜移送的，应当将其清单、照片或者其他证明文件随案移送，不得以未移送赃款赃物为由，拒绝受理案件。（二）侦查机关冻结在金融机构的赃款，应当向人民法院随案移送该金融机构出具的证明文件，待人民法院作出生效判决后，由人民法院通知该金融机构上缴国库，该金融机构应当向人民法院送交执行回单。（三）查封、扣押的赃款赃物，对依法不移送的，应当随案移送证据清单、照片或者其他证明文件，待人民法院作出生效判决后，由人民法院通知查封、扣押机关上缴国库，查封、扣押机关应当向人民法院送交执行回单。据了解很多检察院不严格依照上述规定执行，在案件还在侦查阶段，为缓解办公经费的不足，就将所扣押、冻结、追缴的涉案款物上缴国库。
（三）收缴违纪、违反行政法规的资金，不移送有处理权的部门处理，直接上缴财政。高检院在扣押冻结处理涉案款物中规定，对违纪、违反行政法规资金，应当移送相关部门处理。但在司法实践中，有的检察院将违纪、行政法规资违反金直接上缴财政。其原因在于以前检察机关的经费主要依靠地方财政拨给，中央、省级财政拨给检察机关的经费不能保障检察机关正常的工作。如某基层检察院每年各项支出需150万元，中央、省级财政拨给检察机关的经费只有30万元，缺口120万元，而地方财政一般是按照上缴数来拨给检察机关经费。
（四）不按规定向法院移送扣押物，主要表现在公诉部门对公安机关办理的案件，不按规定随案向法院移送扣押物，近年来，我们在对扣押物品清理中发现，公诉部门在对公安机关随案移送的扣押物，在起诉时，没有随案移送有三起，法院在判决时由于不知有扣押物，未在判决书中对扣押物的处理作出判决。被告人到找后，检察机关才同法院协商，移送法法院，法院只得以裁定的方式对扣押物的处理作出判决。
（五）法院判决书中，多数未对检察机关扣押款物的处理作出判决，我们对2004年至2010年某检察机关办理的90余起贪污、贿赂案件的判决进行了审查，发现法院在判决中认定了犯罪数额，而对检察机关在侦查、审查起诉阶段扣押的款物，没有按照相关规定上缴国库的数额，也没有通知查封、扣押检察机关机关上缴国库。检察机关从未向人民法院送交执行回单。由于法院未在判决中作出扣押机关上缴国库的数额，检察机关一般都是将扣押、收缴款全额上缴，没有按法院判决书中认定的犯罪数额上缴。近年来就出现一些被告人及亲戚要求检察机关退还法院判决书未认定部分。
（六）不按规定，每案上缴，而是集中上缴财政。扣押款保管的财务部门虽然按规定将所有扣押、收缴的涉案款项全部上缴财政，但没有做到“一案一清，一事一清”，而是将不同案件中扣押、收缴的不同性质案款，或者是同一案件中不同当事人退出的案款一并上缴财政；处理扣押、收缴款时不是根据反贪、反渎等自行侦查部门呈报检察长决定的处理扣押款，而是直接根据院领导的决定，处理扣押款物。
（七）侦查人员不按规定，及时将扣押款物移送办公室保管。笔者在清理检查扣押款物中，发现了6起法院已作终审判决的案件，侦查人员在侦查时不按规定，及时将扣押款物移送办公室保管。
（八）调取涉案单位的会计凭证，案结后不及时归还如某检察院。
（九）反贪、反渎部门扣押冻结案款后，不认真制作或填写法律文书、清单，从案卷中难以看出扣押款物的去向；或财务收据不入卷，或由于侦查、公诉程序上的因素，使扣押冻结法律手续与财务手续不对接，造成卷宗材料和财务上的混乱；
二、扣押、冻款、处理涉案款物的制度完善建议
（一）我国对于扣押、冻结款物的处分没有形成一个完备的体系，用词用语缺乏严谨性表现在司法实践中“赃款赃物”、“违法所得”使用泛滥；“追缴”、“扣押”、“冻结”、“责令退赔”、“没收”、“上缴国库”等一系列用语没有规范化的解释。建议在修改刑事诉讼法作出相应规定，在刑事法未修改前建议两高、公安部及时联合制定一部有关扣押冻结处分涉案款物的司法解释。
（二）加强教育提高检察人员对加强扣押冻结款物管理的思想认识。各级院要从规范执法行为入手开展对干警的教育，要求检察人员从保护人权的高度去认识违规违法扣押冻结涉案款物的危害性，强化人权意识、服务意识和大局意识，坚持严格执法、规范执法、文明执法。要严格遵守我国刑诉法和《人民检察院扣押、冻结涉案款物工作规定》，严禁初查过程中查封、扣押、冻结初查对象的财产。在办案中严禁超范围扣押冻结当事人款物，对与案件无关的款物，决不扣押和冻结，应退还当事人的要及时按法律规定退还，以保护当事人的合法权益。
（3）要严格执行扣押冻结款物的程序。检察机关财务、侦查、公诉等部门要加强协调配合，严格按照高检《工作规定》和省院的规定扣押冻结保管扣押冻结款物，做到一案一清，一事一清，对扣押冻结款物的名称、种类、数量等特征要逐案逐项详细登记，移交财务，要数据准确，列有明细，往来票据手续要入账和装卷，做到财务和卷宗相映相符，随时备查。为确保扣押款物的安全，要加强对扣押款物的管理。应严格实行涉案扣押款物与保管款物相分离原则，设立设立扣押款物专用帐户和赃物库，落实专人管理。对扣押的款物，应在扣押后3日内移送保管部门保管。对贵重物品、大宗物品的扣押处理，：必须有严格手续，必须经过检察长批准，必须及时全数交保管部门；严禁办案部门截留、使用，严禁办案部门私设账款。同时，建立涉案款物档案。通过一案一档的形式建立涉案款物档案，就每案每笔扣押和处理的款物手续，在审查后入库，在出库时依存档情况验收。入档的材料主要有立案决定书、扣押决定书、扣押清单、扣押物品的领导审批件、处理决定书、处理物品的领导审批件、财务手续及扣押和发还款物笔录、照片、录像等。
（4）强化检察机关的内部监督。检察机关纪检监察部门应切实发挥作用，要对扣押冻结涉案款物处理进行全程监督，发现问题要及时指出和监督纠正，对违法违纪人员要坚决处理。同时可根据扣押冻结涉案款物的程序特点建立起完善的管理监督制度，并在实践中不断强化监督管理。要充分发挥各业务部门的监督作用，按照“一岗双责”的要求，由主管检察长与各业务部门负责人签订目标责任书，明确各业务部门负责人在本部门内部执法办案监督工作中的责任，充分发挥内部兼职纪检监察员的作用，加强业务部门自我监督。上级检察机关也应加强对下级检察机关扣押冻结涉案款物的专项检查力度，还要以检查结果为依据，注重调研，进一步健全相关工作制度。
（5）建立扣押、冻结款物的决定的审批程序，反贪、反渎部门对认为需要扣押冻结款物的，不能由反贪局、反渎局和分管检察长决定就执行，而应当建议审批程序，反贪、反渎认为需要扣押、冻结款物，要送侦查监督部门审查决定，侦查监督部门作出决定后，报上一级检察院侦查监督部门备案。
（6）建立处理涉案款物决定上提一级的程序。近年来，检察机关在处理涉案款物方面存在的问题，从高检通报的在处理涉案款物方面的违法犯罪案例，其主要原因是监督制约不力，多数决定是检察长作出的。为加强对检察机关自身的监督制约力度，改变这种下级不敢监督的状态，应当建立处理涉案款物决定上提一级的程序，将对涉案款的上缴国库，统一到省级。如甘肃省检察院出台的《甘肃省检察机关涉案款物管理办法(试行)》，意味着将对扣押冻结款物实行集中统一由省检察院管理的规定。
关于印发《关于大力推进职业资格证书制度建设的若干意见》的通知
劳动和社会保障部
关于印发《关于大力推进职业资格证书制度建设的若干意见》的通知
劳社部发〔2000〕27号
各省、自治区、直辖市劳动和社会保障厅（局），国务院有关部门劳动保障工作机构：
为加强职业技能鉴定工作,加快推行职业资格证书制度，促进劳动者素质的提高，我部研究提出了《关于大力推进职业资格证书制度建设的若干意见》。现印发给你们，请贯彻落实。
劳动和社会保障部
二○○○年十二月八日
关于大力推进职业资格证书制度建设的若干意见
为落实科教兴国战略，充分开发和利用我国丰富的人力资源，全面提高劳动者素质，促进就业和社会经济发展，现就进一步推进职业资格证书制度建设提出如下意见：
一、推进职业资格证书制度建设，全面提高劳动者素质
1.在全社会实行学业证书、职业资格证书并重的制度，是我国劳动力资源开发的重要举措，对全面提高劳动者素质，培育和发展劳动力市场，促进培训与就业结合具有重要作用。各地、各部门要深入贯彻《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》的要求，继续落实《劳动法》和《职业教育法》的规定，按照面向市场、扩大范围、完善制度、提高质量的工作方针，坚持社会效益第一和质量第一，为劳动者和企业服务的指导思想，进一步搞好职业技能鉴定工作，整体推进职业资格证书制度的建设。
2.“十五”（2001-2005）期间推进职业资格证书制度建设的总体要求是：以落实就业准入政策为切入点，在推进职业技能鉴定社会化管理的进程中，坚持行政管理与技术支持相结合，坚持严格质量控制与进一步扩大职业技能鉴定的覆盖范围相结合，大力提升职业资格证书的社会认可程度，促进职业资格证书制度与就业制度、职业培训制度和企业劳动工资制度相互衔接，使职业资格证书制度在市场就业和引导劳动者素质提高中发挥重要作用。
3.职业资格证书制度建设坚持政府指导下的社会化管理原则，按照总体发展目标，针对不同类型地区的具体情况，实行分类指导。沿海经济发达地区和内地大中城市，应结合本地区经济结构调整、高新技术产业和现代服务产业发展对技术技能人才培养和使用的需要，推进职业资格证书制度建设；中西部地区应结合当前本地区经济增长、经济结构调整和主导产业的培育对培养大批适用的技术技能人才的要求，加快建立和完善培训与技能鉴定系统；经济困难地区和行业，应以解决就业难点、实现解困脱贫为重点，结合扩大就业机会，支持劳动者自谋职业和流动就业，逐步强化职业资格培训和鉴定。
二、落实就业准入政策，促进职业资格证书制度与就业制度、培训制度和企业劳动工资制度相衔接
4.贯彻落实《招用技术工种从业人员规定》（劳动和社会保障部令第6号，以下简称《规定》），严格实行就业准入政策，推动职业资格证书制度与就业制度改革相衔接。各级劳动保障部门要按照《规定》的要求，对规定的职业（工种），强化企业用人和劳动者就业的资格准入观念，把好就业入口关，指导职业培训机构和职业技能鉴定机构为劳动者提供相应的培训和资格认证服务。职业介绍机构要把贯彻就业准入制度作为一项基本工作要求，将职业资格证书作为有关从业人员办理就业手续的必要凭证。劳动保障监察机构要加强对《规定》实施情况的监督检查。对《规定》颁布前用人单位已经招用的未取得职业资格证书的人员，应指导企业制定培训计划，开展岗位培训，逐步使所有从事国家规定职业（工种）的职工都达到相应职业资格要求。
5.推进职业资格证书制度与职业培训制度改革相衔接，使职业资格证书成为引导培训方向、检验培训质量的重要手段。技工学校、职业学校（院）、就业训练中心和其他各类职业培训机构要按照其毕（结）业生必须取得相应职业资格证书才能到技术工种岗位就业的规定，进一步加大职业培训教学改革力度，真正建立起以劳动力市场需求为导向，以劳动者职业能力开发为重心的职业资格培训体系。
6.推动职业资格证书制度与企业劳动工资制度相衔接，使职业资格证书成为企业劳动工资管理的重要依据和工具。引导企业建立与现代企业制度相适应的企业职工培训制度，完善培训、考核与使用相结合，并与待遇相联系的激励机制，充分发挥职业资格证书制度在企业职工培训、考核、劳动组织管理和工资分配中的引导和激励作用，提高企业职工素质，增强企业竞争能力。
三、拓展职业技能鉴定工作领域，满足劳动力市场发展需要
7.“十五”期间，应通过努力使国家职业资格证书覆盖国民经济的主要职业（工种）；在技术工种从业人员中，职业资格证书的覆盖面比目前提高一倍。从事技术职业（工种）的新增劳动力，在就业时都要普遍获得职业资格证书，全面落实持证上岗的要求；力争使具有高级技能（国家职业资格三级）以上职业资格证书的人员达到获证人员总数的20%以上。
8.抓好重点，提高层次。“十五”期间，重点抓好劳动力市场中覆盖70%以上从业人员的300个职业（工种）的技能鉴定工作，并适应社会职业变化和劳动力市场需求，开发新职业、新工种、新技能的鉴定，逐步做到为所有需要职业资格证书的劳动者提供认证服务。进一步改革技师评聘方式，逐步将技师、高级技师由企业内部评定，转变为社会化的职业技能鉴定。
9.根据各类不同人员的特点扩展职业技能鉴定工作。引导企业尽快完成企业内工人考核向职业技能鉴定社会化管理过渡。继续扩大企业职工职业技能鉴定工作的试点，进一步探索社会化管理与企业生产经营实际相结合的鉴定方式。针对不同类型的职业学校（院）的特点,研究制定相应的职业技能鉴定模式，明确工作程序和具体要求，指导学校依据国家职业标准和劳动力市场需求调整专业设置和教学内容,改革教学模式。按照职业培训市场化、社会化的改革方向,适应社会培训机构职业（工种）种类多、培训灵活性强等特点,规范对其学员的技能鉴定工作。县级职业技能鉴定机构要将工作范围和服务对象向乡镇企业和农村拓展,为乡镇经济发展和农村劳动力向非农产业转移提供职业技能鉴定服务。继续在军队技术兵中推进职业资格证书制度，加强对军队技术兵职业技能鉴定工作的指导，并提供必要的技术支持和服务。
四、加强基础工作建设，提高工作队伍素质，完善职业技能鉴定质量保证体系
10.结合落实《劳动法》和《职业教育法》，加强职业资格证书制度立法工作，大力支持和积极指导各地的相关立法工作，逐步形成国家法律、行政法规与部门规章、地方法规相衔接的职业资格证书制度和职业技能鉴定法律法规体系。抓紧配套规章的制定和修订，完善相关的行政管理和技术指导文件。
11.根据社会职业变化的情况，做好《中华人民共和国职业分类大典》的调整和增补工作，并定期公布。按照以职业活动为导向，以职业技能为核心的要求，加快国家职业标准的制定和相应培训教材的开发，并注重体现对劳动者创新能力、合作能力、实践能力、信息处理能力等关键能力的要求。“十五”期间，要完成300个主要职业（工种）的标准制定工作，并逐步将工人技术等级标准更新为国家职业标准。
12.在严格执行国家职业标准的基础上，按照统一鉴定所(站)条件、统一考评人员资格、统一命题管理、统一考务管理和统一证书管理的原则，进一步完善职业技能鉴定的管理规范和质量保证体系。完善职业技能鉴定工作质量督导制度和社会监督机制，加大对各级职业技能鉴定工作机构的行政监督和技术监督力度，实行社会监督和举报制度，建立违纪违规惩处和责任追究制度。
13.加强对职业技能鉴定所（站）建设的科学规划和规范管理，调整鉴定所（站）布局，严格鉴定所（站）审批，反对不正当竞争。运用国家题库和国家考务管理等技术系统，提高鉴定所（站）工作质量，强化日常管理，完善鉴定所（站）年检评估制度。
14.加强国家题库网络建设。提高试题资源质量，抓好操作考核题库的开发，扩大国家题库试题资源的覆盖范围。2001年底前完成实行就业准入的主要技术工种的题库开发，并完成50个职业的操作技能模块化题库的开发和推广工作；“十五”期间，使国家题库覆盖我国主要鉴定考核职业（工种）的50%以上。进一步抓好国家题库网络运行管理，强化国家题库运行质量监督，实行国家题库省（部）级分库运行年检制度。
15.推动考务管理现代化。通过推行国家考务管理系统，对职业技能鉴定的实施过程实行规范化管理和实时监控。加强职业技能鉴定统计工作，通过计算机网络管理，提高统计分析质量。进一步完善证书验印、核发与管理办法，逐步建立证书网上公告和网上查询系统，向社会提供更加便利和优质的服务。
16.加大技术创新力度，提高我国职业技能鉴定工作的科技含量，学习国内外先进的考试方法和高新技术考试手段，增强自身吸纳先进方法和技术成果的能力。推广应用职业分析和标准制定方法、模块化操作技能命题技术、智能化知识理论考试技术、仿真模拟操作技能考试技术等实践已经证明行之有效的先进技术和方法。关注互联网技术的发展，着手建立网络化的职业资格培训考核管理与实施系统，适时启动国家职业资格在线工程。
17.提高职业技能鉴定工作人员素质,加强工作队伍建设。完善考评人员的培训、考核和资格认证办法。加强考评人员职业道德和考评技术方法的培训，提高考评人员的政治素质和业务素 质。完善考评人员的聘用和管理办法。通过轮训等方式提高鉴定管理人员的工作水平。进一步搞好专家队伍建设，为鉴定工作提供技术咨询和技术服务。
18.选择一批在设备、场地和技术等方面具有优势的职业学校、企业培训中心或其他培训机构作为实验基地，开发和检验标准、教材、题库、考试技术及考务管理技术，使其成为先进的职业培训模式、鉴定方法和考试技术的实验中心，成为职业资格证书制度的示范窗口。
19.劳动保障行政部门要切实履行综合管理和监督检查的职能，特别是要抓好统筹规划、制度建设和质量督导工作，积极支持各级职业技能鉴定指导中心的建设和发展。各级职业技能鉴定指导中心要加强自身建设，完善工作制度，增加技术设备投入，提高工作人员的业务素质，与行政部门搞好分工合作和协调配合，充分发挥组织实施、技术支持和技术服务的作用。
20.加强职业技能鉴定的基础研究，扩大宣传。加强前瞻性、基础性和应用型项目的研究，开发职业标准、培训教材、命题考核、技能竞赛等领域的新技术、新方法。有针对性地选择引进国外有影响的职业资格证书，借鉴国际先进经验。开展多种形式的宣传活动，提高社会各界对职业资格证书制度的认识，扩大职业资格证书的社会影响力。
