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乌海市委办公厅、政府办公厅关于印发《乌海市公开招聘的相当于处级事业单位行政正职管理办法(试行)》的通知

作者:法律资料网 时间:2024-07-01 17:43:04  浏览:9471   来源:法律资料网
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乌海市委办公厅、政府办公厅关于印发《乌海市公开招聘的相当于处级事业单位行政正职管理办法(试行)》的通知

内蒙古自治区中共乌海市委办公厅 乌海市人民政府办公厅


乌海市委办公厅、政府办公厅关于印发《乌海市公开招聘的相当于处级事业单位行政正职管理办法(试行)》的通知(乌党办发〔2008〕23号)



  各区委、区政府,市委各部、委、办、局,市政府各委、 办、 局党组(党委),各人民团体党组,各事业单位党委:
  现将《乌海市公开招聘的相当于处级事业单位行政正 职管理办法(试行)》印发给你们,并将有关事宜通知如下,请认真贯彻执行。
  2008年8月公开招聘的相当于处级事业单位行政正职被聘任后,一般要在半年内对班子行政副职人选进行提名,组建新的行政领导班子。在组建新的领导班子过程中,原组织任命(聘任)的相当于处级的行政副职未聘的,保留其级别待遇。

  中共乌海市委办公厅
  乌海市人民政府办公厅
  2008年9月19日

  乌海市公开招聘的相当于处级事业单位行政正职管理办法(试行)

  第一章 总 则
  第一条 为做好我市公开招聘的相当于处级事业单位行政正职的管理工作,参照《党政领导干部选拔任用工作条例》,根据《内蒙古党委办公厅、政府办公厅关于印发<开展改革试点的自治区直属事业单位领导人员任用管理办法(试行)>的通知》(内党办发〔2006〕31 号)精神,结合《乌海市委办公厅、政府办公厅关于印发〈乌海市市属准处级以上事业单位领导人员任用管理办法(试行)〉的通知》(乌党办发〔2007〕7号),制定本管理办法。
  第二章 适用范围
  第二条 本办法适用于我市公开招聘的相当于处级事业单位行政正职的管理。
  第三章 管理体制
  第三条 实行行政领导人负责、党组织政治核心、职代会民主参与的管理体制。
  第四章 权利和义务
  第四条 被聘任人享有下列权利:
  (一)主持本单位的全面行政工作,为单位的法定代表人。
  (二)对班子行政副职人选有提名权,对提名人选按照干部管理权限、参照《党政领导干部选拔任用工作条例》规定的有关程序进行聘任、解聘;对中层管理干部的聘任、解聘有提名权,经组织人事部门考察,由行政领导班子集体研究,党委或党政联席会议通过,报主管部门备案;按照国家、自治区的法律法规及乌海市的有关规定,对专业技术人员和工作人员的聘用、解聘有决定权;按照有关程序和规定引进高层次、高素质和急需人才;班子行政副职和中层管理干部的聘期与行政正职相同。
  (三)对本单位领导和工作人员提出批评和建议。
  (四)按照国有资产的管理规定和现行的财务制度法规,管理单位资产和财务。
  (五)对履行职责所涉及的相关情况有知情权。
  (六)提出申诉和控告。
  (七)申请辞职。
  (八)获得履行职责应当具有的工作条件。
  (九)享有与主管部门签订的合同所赋予的权利。
  (十)法律规定的其他权利。
  第五条 被聘任人应当履行下列义务:
  (一)模范遵守宪法和法律
  (二)按照规定的权限和程序认真履行职责,努力提高工作效率。
  (三)聘期内每年接受审计部门审计。
  (四)接受纪检、组织、人事、主管部门、职代会、群众的监督。
  (五)忠于职守,勤勉尽责,服从和执行国家、自治区、乌海市和主管部门依法作出的决定、命令及有关规定。
  (六)遵守纪律,恪守职业道德,模范遵守社会公德。
  (七)清正廉洁,公道正派。
  (八)维护国家安全、荣誉和利益。
  (九)保守国家秘密和工作秘密。
  (十)法律规定的其他义务。
  第五章 职 责
  第六条 被聘任人应履行的职责:
  (一)认真贯彻落实党和国家的路线方针政策,坚决贯彻执行市委、政府的各项工作部署和决定,在上级主管部门的具体领导下开展工作。
  (二)根据《聘任合同》研究制定本单位的总体发展规划和年度工作计划,并组织完成各项目标任务。
  (三)推进干部管理、人事制度、分配制度改革与创新,健全和完善目标责任制。努力实现科学管理,不断提高服务质量和服务水平,保证单位工作健康发展。
  (四)加强领导班子自身建设,发挥班子的集体领导作用。
  (五)做好职工的在职岗位培训、进修,支持和鼓励开展科学研究,提高职工队伍综合素质和专业技术水平。
  (六)加强和支持本单位党组织工作,充分发挥工、青、妇等群众团体和职代会的作用,做好职工的政治思想、职业道德和文化教育工作,尊重职代会在职权范围内作出的有关决定,确保各项工作的完成。
  (七)维护职工的合法权益,认真落实国家、自治区以及乌海市关于工资、福利、保险待遇等方面的政策规定,每年向职代会报告工作。
  (八)重大事项、重要项目安排、大额度资金的使用按照有关规定执行。
  (九)完成与主管部门签订的合同所规定的任务。
  (十)其他需要履行的职责。
  第六章 聘任、解聘、辞聘管理
  第七条 聘任:
  (一)聘任管理实行聘任任期制,聘期为三至五年。
  (二)实行试用期制,试用期为一年,试用期包括在聘期内。
  (三)聘任实行年薪制。在聘期内每月按本单位同等条件人员工资标准发放薪酬,待年度考核完成责任目标,按照合同规定的年薪补足差额部分。
  (四)聘任管理实行聘期目标责任制,聘期内每年进行目标考核。聘期为五年的,聘任满三年时,进行全面综合考核。考核工作由市委组织部和主管部门组织,有关部门参与,考核结果作为年薪发放、续聘、解聘的重要依据。
  (五)聘任实行契约管理,聘任关系通过合同确定,聘任合同由市政府委托主管部门与被聘任人签订。聘任合同签订前后,有关部门要按照相关规定对合同内容进行审查和鉴证。合同一式三份,签订合同双方和市委组织部各持一份。合同内容应包括法定的必备条款和约定的必备条款,法定的必备条款主要有:聘任合同期限,聘任职位及其职责要求,聘期责任目标,被聘任人的工资、福利、保险待遇,违反聘任合同的责任等;约定的必备条款主要有:工作条件、工作纪律、聘任合同终止的条件等。
  (六)聘任实行岗位管理。聘任期间,享受合同规定的有关待遇;被解聘或辞聘的领导人员,不再保留原有待遇,有关事宜根据合同约定办理;被聘任到其他岗位,按照新确定的岗位进行管理,并享受相应待遇;聘期届满,被聘领导职务自然免除,如果续聘,按规定程序重新签订续聘合同。
  (七)对被聘任人及其工作进行监督管理,切实保障事业单位和职工的合法权益。监督管理工作由纪检、组织、人事及主管部门具体负责,其中主管部门负责日常监督管理。
  第八条 被聘任人聘期内有下列情况之一的,应予以解聘:
  (一)聘期内不能履行岗位职责的。
  (二)无特殊原因未完成聘期责任目标的。
  (三)年度考核不称职或连续两年考核为基本称职的。
  (四)严重失职、营私舞弊,对单位利益造成重大损害的。
  (五)被依法追究刑事责任的。
  (六)违反聘任合同规定及其他解聘情况的。
  第九条 被聘任人提出辞职的,应向聘任单位提出书面申请。聘任单位应当自接到书面申请之日起60日内予以审批,经批准后办理辞聘手续,未办理辞聘手续之前仍应认真履行相应职责。聘任单位逾期未予以答复的,视为同意辞聘。有下列情形之一的不得辞聘:
  (一)重要公务尚未处理完毕,且须由本人继续处理的。
  (二)正在接受审计、纪律审查或者涉嫌犯罪司法程序尚未终结的。
  (三)其他不得辞去职务的情形。
  第七章 附 则
  第十条 本办法由市委组织部负责解释。
  第十一条 本办法从发布之日起实施。



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聊北京胡同,说城市规划,谈法制建设

(上海《城市中国》杂志编者按:2005年5月3日至6日,同济大学在上海主办了中法城市建筑和城市规划论坛。在会议期间,我们采访了旅美法律学者,现任中国社会科学院法学研究所特聘研究员;睿智道邦(Richdomain)城市规划设计有限公司董事周大伟先生。以下是采访的内容。本文内容经周先生审阅和修改。)


《城市中国》:您对城市规划与现代化建设之间的矛盾有何见解?


周:我对这次论坛中关于城市文化遗产、老城区改造的议题很感兴趣。中国现在确实是进入了一个快速发展时期,新的老的问题掺杂在一起。如果把中国的改革分为两个阶段的话,前一个阶段的严重不足就是规划方面的缺失。
规划的缺位给城市发展带来了很多后遗症。如果到一些中型城市里去,会发现很多遗憾。比如郑州西安合肥这样的省会城市,一下火车你会发现,80年代甚至90年代盖的房子已经惨不忍睹,马上都快要拆了。一是当时缺乏规划,另一方面也是无可奈何,当时没有足够的资金。一个外商要在这里搞个项目,地方政府都是求之不得。发展到今天,中国人自己有钱了,有些好项目自己可以做,而且不是想做就可以任意做的,需要遵循日趋严格的城市规划。用现在的时髦的话说就是要用可持续发展的科学发展观来引导。

《城市中国》:请您谈谈应该如何保护正在消失的历史文化。

周:我的观点恐怕跟很多人都不一样,可能不少人不能接受我的有些想法。

举个北京的例子吧!北京的胡同,现在大家都在呼吁不要拆,要保护。前不久,经历了此起彼伏的对拆除北京旧胡同现象的口诛笔伐,无论是官方还是民间,似乎不约而同地恢复了镇静。北京旧胡同开始变成了一件人人爱怜的“皇帝的新衣”,人们似乎不再轻言拆除胡同种种理由。坚持不同观点的人们开始担心,稍有出言不慎,就容易背负上忽视和遗弃历史文化遗产的众责。

我本人无意反对保留和振兴中国的传统文化。但是,无论如何不愿意在“大众话语霸权”下接受那些不切实际的结论。通过实地考察,人们不难发现,目前北京残留的大部分老胡同都是贫民窟,拆掉这些胡同已经是不得已而为之的事。前不久,我专门骑着自行车在长安街附近的老胡同区域作了实地考察,拍摄了数百张照片。这次考察,再次印证了自己的看法。

为什么说是不得已呢?首先,新中国定都北京后,没有采用梁思成等专家关于保护旧城的规划方案,由毛泽东等人决定采用了苏联专家的建议,将北京定位为现代工业城市的模式。这样,原来只有62平方公里的旧城的命运就不难想象了。现代工业的肢体破墙而入,使原有的北京古城面貌全非。如今已经是积重难返,覆水难收。其次,北京老胡同里的房子,大多是低劣的砖木结构。年久失修后就成为危房。居住质量暂且不论,居住安全甚至成为迫在眉睫的问题。必须清醒地看到,时至今日来奢谈保护北京老城,虽然是亡羊补牢,但实在是太迟了一些。

在文化大革命特殊的年月里, 我曾有机会在胡同里的一个亲戚家里生活过两年。胡同里的很多房子冬天漏风,夏天漏雨,没有基本的卫生和防火排水取暖设备。一个胡同几百人,就那么一个很小的公共厕所,早上起来挤在那里排队。北京的大部分胡同里一旦失火,连消防队的救火车也开不进去。我住在里面两年,似乎没有体验到多少那些文学作品里所描述的所谓邻里之间的亲情或友情。相反我看到了太多的贫穷、拥挤、愚昧、落后、争吵乃至斗殴。在外面的人觉得很美,至少我没有发现美在什么地方。什么张大妈、李大爷以及老槐树的故事等等,从一开始我就怀疑是那些文人墨客以旁观者的角度杜撰出来的。

你去北京随便一个大杂院,问问里面的居民他们想不想住得更好一点儿,他们都想。但问题就是,想保留胡同的不少人其实都是没在里面住过的,他不明白底层的人是怎么生活的。什么人喜欢?外国人喜欢,老文化人喜欢,一听说要拆,心如刀绞。

有些海外来客,自称是专门回北京来寻找当年的胡同的。他们发现,原来印象里的胡同有的拆除了,有的变成大杂院了。拉洋车的祥子们也开上出租车了。于是好不伤感,博得了很多人的同情。其实,这些人平时也挺忙的,并不是整天在惦记着我们北京胡同的事儿。他们只是偶尔或顺便回来一次,然后充满怀旧地唠叨几句。问题是,我们到底要为这些人的怀旧情感支付多少代价?当我们奢谈以人为本的时候,是否真正考虑到了目前在胡同里居住的人们。

当然,我并不是说北京的胡同没有文化价值。我也不赞成把它们统统拆掉。比如像皇城、亲王府这些达官贵人的比较完整的四合院,还有一些坐落有文化名人故居的胡同也是应当保护的。

但不能不看到,一般的北京民居,色彩单调灰暗,缺乏生命的绿色,有的胡同里甚至连一棵树也没有。既没有江南水乡的清秀,也没有西域边城的神秘。文化遗产也分三六九等,完全没有必要一概保护。就像一个家庭里常年积累了很多旧家具,挤满了生活的空间,那么就免不了要抛弃一些不需要的东西。被抛弃的东西中一定会有日后令人垂足叹息的古董。 但是如果大家都存心留着旧东西并指望有朝一日把它们变成古董,这些“古董”也就不值钱了。自古以来,人类对待古董古玩的心态其实就是在有意无意的保留和遗弃之间孕育的。



《城市中国》:看来您对北京旧城改造有些研究,您能进一步谈谈吗?

周:谈不上研究,但的确做了些思考。
如果你仔细观察一下,你会发现一个很有趣的现象:
从北京城建都以来,出现了一种奇特的人群隔离现象。一面是红墙碧瓦气势恢宏的皇家园林,一面是色调灰暗混乱简陋的胡同杂院;一面是富贵堂皇的满汉全席;一面是鸡零狗碎的牛羊下水;这说明什么呢?说明长久以来北京城里只住着两类人:一类是皇亲国戚,一类是骆驼祥子。皇家贵族式的东西讲究招牌气派,令人叹为观止;而祥子家里的东西则是因陋就简,寒酸得上不了台面。即便这样,祥子们心里还是热乎乎的。因为再寒酸,咱们也是在皇城根儿底下拉洋车的。

1949年后,北京城里发生了很大的变化。随着最高领导层入住了昔日皇家的园林,北京市的主要人群也随之被分配为以下四个大的区域:以三里河地区为代表的国家部委机关居住区;以公主坟地区为代表的海陆空三军以及各兵种驻扎区;以中关村地区为代表的大专院校和科研院所集中区;最后一个就是以天桥地区为代表的老北京市民聚集区。在通常情况下,这四个区域的人群在各走各的路,各说各的话。在北京的公共汽车上,你凭人们讲话的声调和内容,可以大致判断出他们居住区的方位。在中国任何一个城市里,都没有发现类似北京城里的官僚知识阶层和平民阶层如此严重割裂的现象。

这种割裂现象其实一直在延续。在北京的官僚核心阶层(包括文化知识阶层和军伍阶层)长期以来和生活在胡同中的平民百姓(老北京人)并没有密切的来往。在那个颇具轰动效应的50集电视剧里,平民出身的刘慧芳和官僚出身的王沪生之间的婚姻,通常只有在文化大革命这个导致“公子落难”的非常时期才得以发生。而在一切恢复常态后(王的父亲官复原职后),婚姻顿时陷入了危机。这个电视剧之所以受到普遍的欢迎,其中一个重要的原因就是反映了生活的真实。

在这样一种畸形变态的文化生态中,老北京人练就了像《茶馆》里的王掌柜的所说的“当了一辈子的顺民”的心态。他们大多时间里安分守己,服服贴贴。据说有个老北京人,他每天晚上都吃炸酱面,吃了几十年炸酱面。简直令人难以置信。就像马季和赵炎在相声里互相调侃时说的:“别看他肚子这么大,其实里面装的全是炸酱面”。当有人嘲笑此人时,他的回答是:“我就好这一口”!老北京人说:“穷忍着,富耐着,睡不着眯着”。“睡不着眯着”,有人赞美说这地地道道表达了北京人与世无争得过且过的精粹人生哲学。北京人常年累月生活在皇城脚下,到头来并没有栽培出几个像样的官僚。据说老北京人掰着手指头算,最后也只算出一个在非常时期当过部长的大官:这个北京人的后代名字叫庄则栋,打乒乓出身,在文革期间当过一年零十个月的国家体委主任。

即便如此,我们还是要追问:北京人真的就好这一口炸酱面吗?北京人睡不着真的就能这么眯着吗?北京人难道真要世世代代这样生活下去吗?假如这就是人们呼吁要保留和挽救的所谓“京城胡同文化”,那么,无论于情还是于理,显然都超出了可以商榷的范围。

当然,据史料记载,北京人也偶有不安分守己的时候。据说当年八国联军打进北京那年月,有些人发现皇城里空了,老佛爷也跑了,顿时胆子就大了很多。他们在那些月黑风高的夜晚,趁着京城里的混乱,在紫禁城里也偷了不少珍宝,然后用板儿车拉回家。皇城里的东西,到底是八国联军抢的多,还是这些暴民偷的多,到现在谁也说不清楚。

可能是我自己悟性迟钝,我是到了美国以后才发现,骑自行车的人和喜欢骑自行车的人,过的是两种不同的生活。海外生活多年后回到北京,又忽然发现:住在胡同里的人和喜欢胡同的人,其实也存在本质的差别。在有些喜欢胡同的人眼里,老胡同如同一个古玩般的大鸟笼子,忙碌的时候可以挂起来,闲暇的时候也可以拿出去溜溜。至于笼子里的鸟儿们的感觉如何,那可就管不了那么多了。
挪用公款罪客观要件的反思与重构

作者:绳宝森、郭小锋、李旺城


【内容摘要】挪用公款罪通说的客观要件为“归个人使用”和“(挪后)公款用途”,针对这一观点进行剖析与反思,重构符合挪用公款罪本质特征的客观要件——“挪用行为”,使得挪用公款罪之规定更为科学化、合理化。
【关键词】 挪用 归个人使用 公款用途 客观要件

《刑法》第384条第1款规定:“国家工作人员利用职务上的便利,挪用公款归个人使用,进行非法活动的,或者挪用公款数额较大、进行营利活动的,或者挪用公款数额较大、超过三个月未还的,是挪用公款罪…”据此可断,挪用公款罪的构成要件主要涵盖“挪用公款归个人使用”和“公款用途”两部分。而“公款用途”部分又可分为“消费型挪用公款”、“营利型挪用公款”和“非法型挪用公款”,其客观要件也是各不相同,从而极大地丰富了挪用公款罪客观要件的内涵。但是,随着对挪用公款罪研究的不断深入和近十年实践经验的积累,发现刑法及相关立法解释、司法解释所规定的挪用公款罪客观要件存在一些不合理因素,值得进一步商榷和探讨。
一、“挪用公款归个人使用”应否作为挪用公款罪的客观要件
笔者认为,“挪用公款归个人使用”不应规定为挪用公款罪的客观要件。其理由如下:
1、 挪用公款归个人使用仅表明公款去向,与挪用公款罪构成要无关。一般认为,犯罪构成是建立在行为的严重社会危害性的基础之上的,因而在考察决定挪用公款社会危害性程度的因素时,
2、 主要应立足于与挪用行为本身有关的因素,如挪用数额、挪用情节等。至于挪用公款后究竟归个人使用还是归单位使用,反映的只是公款的去向问题,与挪用行为本身并无直接联系。
2、挪用公款归个人使用作为挪用公款罪客观要件,破坏了刑事法律体系条文之间的内在统一性和协调性[1]。一般认为,在认定贪污罪的过程中,非法占有的财物去向不影响贪污罪的成立,只是作为量刑的法定或酌定情节,因而即便行为人在非法占有财物后将其挥霍、捐赠或归公所有也是如此。而刑法通论认为,贪污罪和挪用公款罪都属于贪污贿赂类型的犯罪,均为国家工作人员利用职务上的便利实施的犯罪,既侵害了公共财物的所有权(挪用公款集中体现侵害公款使用权)也侵害了国家工作人员职务行为的廉洁性,故两者之间具有相似性和类比性。从罪与罪之间在构成要件上相互协调的角度看,贪污罪不区分归个人占有、使用还是归个人占有、使用,均构成贪污罪,那么挪用公款罪也不应当区分归个人使用还是归单位使用。
3、挪用公款归个人使用的社会危害性程度较挪用公款归单位使用的社会危害性程度要大,没有科学的理论依据。立法者之所以将挪用归个人使用情形评价为犯罪行为,而将挪用公款归单位使用情形排除在犯罪之外(后来全国人大常委会的立法解释对此有所松动),其主要着眼于“偿还能力”大小。但是,在评价挪用公款的社会危害性时应更多地关注挪用公款的数额、情节等方面,而不应过分考虑公款的偿还能力,即便挪用的公款不能偿还或者全部偿还,可以作为量刑情节予以考虑。实质上,立法者作这种无谓的区分,混淆了定罪与量刑之间本质的区别,将量刑阶段时考虑的因素提至定罪阶段,必然会导致罪状内涵的缩小,不利于打击和预防犯罪。
4、挪用公款归个人使用在理解与解释问题上出现了种种的困惑,也决定应取消“挪用公款归个人使用”这一客观要件。实践中,对“挪用公款归个人使用”的理解存在很大争议,对此司法机关和立法机关也是一再作出解释。例如,1998年4月6日最高人民法院通过的《关于审理挪用公款案件具体应用法律若干问题的解释》将“挪用公款归个人使用”解释为挪用公款给本人使用或者给他人使用,抑或给私有公司、私有企业使用;2001年9月18日最高人民法院又通过的《关于如何认定挪用公款归个人使用有关问题的解释》将“挪用公款归个人使用”解释为以个人名义将公款借给其他自然人或者不具有法人资格的私营独资企业、私营合伙企业等使用和为谋取个人利益,以个人名义将公款借给其他单位使用;2002年4月28日全国人大常委会通过的《关于〈中华人民共和国刑法〉第三百八十四条第一款的解释》将“挪用公款归个人使用”解释为供本人、亲友或者其他自然人使用,以个人名义将公款供其他单位使用和个人决定以单位名义将公款供其他单位使用,谋取个人利益。尽管每一次解释都具有其进步性和合理性,但是距离《刑法》第384条之规定却越来越远,已将“挪用公款归个人使用”解释得面目全非。笔者认为,产生分歧的根源在于立法者在画“蛇”后又多添一“足”——挪用公款归个人使用,致使后来越描越黑[2]。
二、“公款用途”应否作为挪用公款罪的客观要件
针对挪用公款归个人使用的三种不同用途,法律及司法解释相应规定了不同的挪用数额和挪用时间:公款用于营利活动、非法活动以外的,需挪用公款数额较大并且超过3个月未还才构成挪用公款罪;公款用于营利活动的,只需挪用公款数额较大即可构成挪用公款罪;而公款用于非法活动的, 既无挪用数额的限制,也无挪用时间的限制。这时,公款用途对挪用公款罪的成立起着决定性作用,实质上已成为挪用公款罪客观要件之一。但是,笔者认为,公款用途不应作为挪用公款罪的客观要件,其理由为:
1、公款用途属于犯罪动机的范畴,一般不应构成犯罪的客观要件。刑法通论认为,犯罪目的和犯罪动机存在本质性的区别。犯罪目的是行为人希望通过实施犯罪行为达到某种危害社会结果的心理态度,而犯罪动机则是刺激犯罪人实施犯罪行为以达到犯罪目的的内心起因就性质而言[3],犯罪目的总是违法,犯罪动机则不一定违法。就行为对客体所起的作用来说,目的行为必然要侵害一定的客体,但动机行为则不一定对客体构成侵犯。因而在刑事司法中,总是根据目的行为定罪,而不是根据动机行为定罪。也正是基于此,刑事立法只能把目的行为规定为犯罪构成的客观要件,动机行为则于犯罪的成立不生影响[4]。。据此,《刑法》第384条对挪用公款罪客观要件的规定有悖于这一规律,因为在挪用公款犯罪过程中“挪用”行为属于目的行为,而挪用公款后支配公款行为属于动机行为,其公款具体用途并不影响挪用公款罪的成立。
2、公款用途并没有侵害挪用公款罪的犯罪客体。就行为对犯罪客体的作用来说,侵害公款使用权、国家工作人员职务的廉洁性的,是挪用公款中的“挪用”行为——目的行为,而非对公款后续的支配行为——动机行为,即便有些支配行为(如挪用公款进行赌博、走私等)也侵害了某种犯罪的客体,但其侵害的是另一种法律关系和犯罪客体。因而,从挪用公款的社会危害性来看,“挪用”行为总是违法的,伴随着社会的危害性,而公款支配行为则不一定违法,也不一定具有社会危害性。例如,行为人因投资证券的需要而挪用公款30万元,这里的挪用30万元是目的行为,是违法的,也是具有社会危害性的;投资证券则是动机行为,显然这一动机并不违法,也不具有社会危害性。又如行为人将挪用的公款给亲人治病,给孩子缴纳上大学的学费这一行为本身,并不是危害社会的行为。这表明了,挪用公款之后的公款具体用途的“支配行为”对挪用公款罪的构成并无影响。因此,刑法无需将公款用途的“支配行为”规定为挪用公款罪的客观要件。
3、将公款用途作为挪用公款罪的客观要件,同样破坏了刑事法律体系条文之间的内在逻辑关系。从犯罪客体上看,贪污罪和挪用公款罪同属于贪污贿赂犯罪,侵犯的是同类客体,具有同质性。而根据刑法规定发现,贪污罪中并没有将贪污后的公款用途作为贪污罪的客观要件,但是在实践中存在行为人贪污后公款用于营利活动、非法活动或其他活动的情形,这与刑法和相关司法解释对挪用公款罪的具体用途进行浓墨重彩的规定的做法形成了鲜明的对比,导致了刑法条文内在逻辑结构的失调。同样刑法对其他侵犯财产权能的犯罪,如受贿罪、职务侵占罪、盗窃罪、诈骗罪(不包括挪用资金罪)等均未以用途作为犯罪的构成要件。因而,刑法关于挪用公款罪用途的规定是有悖于刑法体系内在的逻辑关系。
三、“超过3个月未还”应否作为“消费型”挪用公款罪的客观要件
笔者认为,“超过3个月未还”不应作为“消费型”挪用公款罪的客观要件。其理由为:
  1、将“超过3个月未还”作为“消费型”挪用公款罪的客观要件之一,不符合“挪用”一词的内涵。所谓“挪用”是指临时或暂时挪作他用,用完即还,其中包含了“临时”和“归还”之义,所以无需作出超过3个月未还的重复规定,否则,容易造成误解和歧义。例如,有人将“超过3个月未还”理解为挪用公款时间超过3个月且在案发时未主动归还,也即如果挪用公款超过3个月,但在案发时已经归还的,便不符合挪用公款罪的法定构成要件,不应视为犯罪。也有人将“超过3个月未还”理解为挪用公款在3个月期限内未归还的,构成犯罪,而如果在3个月内归还的,则不构成犯罪。
  2、从刑诉法关于酌定不起诉的规定看,“超过3个月未还”也不应作为“消费型”挪用公款罪的客观要件之一。刑法之所以规定“消费型”挪用公款行为需要超过3个月未还,其主要的考虑是刑法的谦抑性原则和这类行为的社会危害性不大,尤其在行为人家人患有严重疾病的情况下而挪用公款的,法律实际上是允许短期的挪用公款,既体现法律的人道主义又体现法律的规范作用。看似合理,但是结合刑事诉讼法进行考察,发现上述情形完全可以通过不起诉原理予以解决,而非刑法在违背常人共识和理解的前提下刻意地去体现谦抑性和人道主义之规定。
3、行为人挪用公款(“消费型”)不超过3个月案发如何定性。按照现行刑法规定,行为人的挪用公款行为显然不构成犯罪。这样会导致一种很有意思的现象,行为人是否构成犯罪与检察机关侦查或侦破时间紧密相关,如果3个月后案发、公款未还的,则构成挪用公款罪,而如果3个月内案发、公款未还的,则不构成犯罪。但是,两行为并没有任何本质性区别,其结果却截然相反,原因在于不应将“超过3个月未还”作为“消费型”挪用公款罪的客观要件加以规定。
四、挪用公款罪客观要件应围绕“挪用”之行为进行重构
(一)命题必要性之论证
1、从挪用公款罪的本质特征看,长期以来,理论界和司法界较一致认为挪用公款罪的本质特征是“公款私用”。该观点的形成主要同挪用公款罪确立的历史背景相关,1988年1月21日全国人大会常委会通过的《关于惩治贪污罪贿赂罪的补充规定》首次确定挪用公款罪,时值计划经济阶段,这时期私的领域被视为雷区,也是刑法重点打击的对象,当然在挪用公款罪的规定中也有所体现,如“国家工作人员、集体经济组织工作人员或者其他经手、管理公共财物的人员,利用职务上的便利,挪用公款归个人使用…”其中,主体为“国家工作人员、集体经济组织工作人员”、行为性质为“挪用公款归个人使用”,集中反映了对“公款私用”的打击。后来的1997年刑法对挪用公款罪的规定基本沿用1988年之规定,而后的高法、全国人大常委会出台的相关解释也是对“公款私用”思想修正和完善。但事实上,当前经济体制实现了由计划经济向市场经济的转变,社会经济生活中人们已接纳私的形态,而且挪用公款的犯罪形态也不再局限于挪用公款归个人使用,其根基条件已发生了本质性变化。如若仍坚持“公款私用”为挪用公款罪的本质特征,并依此来构建挪用公款罪的客观构成要件,势必导致挪用公款罪的外延缩小、法网疏漏,不利于打击和预防这类犯罪。因此,笔者认为,“挪用”行为才是挪用公款罪的本质特征,并依此来构建挪用公款罪的客观构成要件。
2、从“挪用”行为的内涵与外延看,所谓“挪用”,从其字面上理解,“挪”即移动,“用”指用途或使用之义,但此处“用途”特指公款原本的用途,而并非指挪用后公款的用途,因而“挪用公款”指具体指改变公款原本用途而作他用。虽然其内涵较为简单,但是其包含的外延却极为丰富,“挪用”行为不仅涵盖了公款私用、公款他用,而且还涵盖了行为人谋取利益的挪用和不谋取利益的挪用等内容。事实上,立足于当今社会的需要和挪用公款的本意,挪用公款罪规范的对象应为国家工作人员利用职务之便将用途明确的公款挪作他用的行为。
3、从司法实践的角度看,围绕“挪用”行为构建挪用公款罪客观构成要件便于司法操作。事实上,操作方便与否在一定程度上决定某一罪名规定得是否合理,因为再好的规定最终还是要付诸实践。就目前挪用公款罪的司法实践而言,操作难度相当大,主要源于法律规定的赘琐所致。例如“归个人使用”要件,相关法律、立法解释、司法解释对此反复进行解释,最终确定其含义为“(1)将公款供本人、亲友或者其他自然人使用;(2)以个人名义将公款供其他单位使用;(3)个人决定以单位名义将公款供其他单位使用,谋取个人利益。”这里的“其他单位”是否包括个体工商户和不具有法人资格的私营独资企业、私营合伙企业,以及个人决定以单位名义将公款供其他单位使用,为何须要谋取个人利益等问题,都是法律对挪用公款罪客观要件规定赘琐的表现。实际上,不论以个人名义将公款供国有企业、法人资格企业使用,还是供个体工商户和不具有法人资格的私营独资企业、私营合伙企业使用;也不论个人决定以单位名义将公款供其他单位使用,谋取个人利益,还是没有谋取个人利益,均应构成挪用公款罪。因此,笔者认为,法律没有必要进行这种赘琐的规定,相反可以将一些条件规定为情节犯或者加重犯。
(二)应围绕“挪用”行为构建挪用公款罪客观要件
根据刑法罪状原理,挪用公款罪围绕“挪用”行为构建挪用公款罪要件应采取简单罪状的形式进行表述。这样,直接涉及到挪用公款罪法律条文的修改。对照现行刑法条文,笔者建议作如下修改:
(刑法)第三百八十四条 国家工作人员利用职务上的便利,挪用公款的,是挪用公款罪,处五年以下有期徒刑或者拘役;情节严重的,处五年以上有期徒刑。挪用公款数额巨大不退还的,处十年以上有期徒刑或者无期徒刑。
  挪用用于救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济款物的,从重处罚。
修改后挪用公款罪的特征是:客体要件为侵害公款使用权和国家工作人员的廉洁性;客观方面表现为挪用行为,即擅自改变公款使用权或用途;主体要件为国家工作人员;主观方面为直接故意,即明知自己挪用公款的行为会发生社会危害的结果,并且希望这种结果发生;加重要件为挪用用于救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济款物之行为。