关于贯彻《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》的通知
建设部
关于贯彻《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》的通知
建规[2004]185号
各省、自治区建设厅，直辖市建委、规划局（委员会），新疆生产建设兵团建设局：
《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号，以下简称《决定》），针对当前存在的圈占土地、乱占滥用耕地等突出问题，提出了深化改革、健全法制、统筹兼顾、标本兼治，进一步完善符合我国国情的最严格的土地管理制度的明确要求。各级城乡规划、建设行政主管部门要从落实科学发展观的高度，充分认识加强土地管理和保护工作的重要性，切实履行职责，认真贯彻落实《决定》各项部署和要求,继续贯彻《国务院关于加强城乡规划监督管理的通知》（国发[2002]13号，以下简称13号文件）。现就有关问题通知如下：
一、切实做好土地利用总体规划与城乡规划的相互衔接工作
（一）依法做好土地利用总体规划、城市总体规划、村庄和集镇规划的相互衔接工作。城市总体规划、村庄和集镇规划中建设用地规模不应超过土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模。在城市规划区内、村庄和集镇规划区内，城市和村庄、集镇建设用地必须符合城市规划、村庄和集镇规划。
（二）在城乡规划制定工作中加强基本农田的保护。城市总体规划、村庄和集镇规划要把规划区内基本农田保护范围作为强制性内容，在图纸上详细标明。今后，凡调整城市总体规划、村庄和集镇规划涉及基本农田的，调整前必须报请原审批机关认可，经认可后方可调整；调整后的规划，必须按法定程序报原批准机关审批。
（三）充分发挥近期建设规划的综合协调作用。按照13号文件和建设部等九部委《关于贯彻落实〈国务院关于加强城乡规划监督管理的通知〉的通知》（建规[2002]204号）要求，近期建设规划与经济社会发展五年规划、房地产业和住房建设发展中长期规划要相互衔接，统筹安排规划年限内的城市建设用地总量、空间分布和实施时序，合理确定各类用地布局和比例。各地要依据近期建设规划，结合土地利用年度计划，确定城市建设发展的年度目标和安排。要优先安排危旧房改造和城市基础设施中拆迁安置用房、普通商品住房、经济适用住房建设项目用地，保证近期建设规划中确定的国家重点建设项目和基础设施项目用地。
二、严格执行建设用地指标，促进土地资源的集约和合理利用
（四）加快制定建设用地指标。抓紧工程项目建设用地指标制定和修改完善工作，优先开展城市基础设施项目，教育和公共文化体育卫生基础设施项目建设用地指标的编制工作，重点做好城市规划区范围内道路等市政工程建设用地指标、城市和村镇建设用地指标的编制工作，尽快建立科学合理的用地指标框架体系。
（五）编制和审批城乡规划，必须符合国家建设用地指标。各地要严格依据国家规定的建设用地指标编制和审批城市总体规划、村庄和集镇规划，合理确定城乡建设和用地规模。凡建设用地规模超过国家用地指标的规划，一律不得审查通过，并责成有关地方人民政府按规定进行缩减。
（六）各类新建、改建、扩建工程项目必须严格执行用地指标。城乡规划行政主管部门在审批建设项目用地申请时，要依据国家规定的建设用地指标，对建设用地面积进行严格审查，对超过国家规定用地指标的，不得发放建设用地规划许可证、建设工程规划许可证。禁止超过国家用地指标、以“花园式工厂”为名圈占土地。
（七）各地要立足于本地区土地资源的实际状况，合理确定与城市发展相适应的绿化用地面积。鼓励和推广屋顶绿化和立体绿化。进行绿化建设，必须符合城市总体规划、城市绿化规划。禁止利用基本农田进行绿化。基本农田上进行绿化建设的城市，不得列入园林城市、生态园林城市考核范围。凡在基本农田上进行绿化建设的，必须立即停止并予以纠正。
（八）指导和推广集约利用土地资源的新技术、新材料。要加快城乡规划动态监测系统及监测网络建设，充分利用现代高新技术实施城乡规划动态监测。积极推进建筑节能和墙体材料革新工作，研究、开发、推广和应用新型墙体材料，替代实芯黏土砖。禁止占用耕地烧制实芯黏土砖。在资金、技术允许情况下，鼓励开发利用城市地下空间。
三、加强城乡规划对城乡建设和土地利用的调控和指导
（九）省级人民政府必须依据省域城镇体系规划，统筹安排本行政区域内各业和各地区用地。要充分考虑和利用现有基础设施，合理规划，避免低水平重复建设和超规模建设。
（十）加强近期建设规划实施监管。近期建设规划确定的发展建设范围，必须符合已经法定程序批准的城市总体规划。编制近期建设规划，要根据城市总体规划确定的近期发展目标，划定近期建设控制线。各类建设项目，必须位于近期建设规划确定的近期建设控制线内。要加快近期建设控制线内控制性详细规划的编制和审批工作。凡未按要求编制近期建设规划的，停止新申请建设项目和用地的规划审批；对违反近期建设规划的建设项目和用地申请，一律不予批准。
（十一）加强开发区规划管理。要严格执行13号文件的规定，开发区范围内规划制定、审批权必须集中由所在市、县城乡规划行政主管部门行使，不得下放。凡下放规划管理权的，必须立即纠正。凡存在下放开发区规划管理权且尚未纠正的，对申请扩区的，一律不予批准。申请设立开发区或扩区的，必须报经省级城乡规划行政主管部门依据规划审查，核定用地范围并出具审查意见。设立各类开发区，必须符合省域城镇体系、城市总体规划。禁止在城市总体规划确定的建设用地范围外，设立开发区。因开发区发展需要申请扩区的，新增用地范围必须位于已经批准的城市总体规划建设用地范围内。
（十二）加强对存量土地利用的规划安排，控制新增建设用地。新建建设项目凡能利用存量土地的，不得批准新增建设用地。采取有力措施，做好“城中村”改造。存量土地再利用时，应当优先保证适合中低收入家庭需要的普通商品住房、经济适用住房建设以及必需的市政公用设施建设。城市、集镇和村庄新增建设用地，必须符合城市总体规划、村庄、集镇规划。禁止在城市规划区、村庄和集镇规划区范围以外，批准城市和集镇、村庄建设用地。
（十三）加强城乡规划对土地储备、供应的调控和引导。城乡规划行政主管部门要依据城市总体规划和近期建设规划，就近期内需要收购储备、供应土地的位置和数量提出建议。实施土地收购储备，必须符合城市总体规划、近期建设规划。存量土地收购储备涉及房屋拆迁的，应当根据《国务院办公厅关于控制城镇房屋拆迁规模严格拆迁管理的通知》（国办发[2004]46号），纳入房屋拆迁中长期规划和年度计划管理。土地储备机构实施国有土地上房屋拆迁的，应当按照《城市房屋拆迁管理条例》规定的条件和程序办理。实施土地供应，必须符合近期建设规划和控制性详细规划。各地城乡规划行政主管部门要将城市中心地区、旧城改造地区、近期发展地区、拟储备出让土地的地区作为重点区域，优先编制控制性详细规划，明确规划设计条件。招标、拍卖或挂牌出让国有土地使用权时，应当具备依据控制性详细规划确定的规划设计条件，并作为出让合同的组成部分。凡没有列入或者不符合近期建设规划、控制性详细规划规定用途的土地，不得办理规划手续。
（十四）规范建设用地和项目审批程序。在城市规划区内进行建设需要申请用地的，必须持有关文件，向城乡规划行政主管部门申请办理规划许可手续。未取得建设用地规划许可证而取得土地使用批准文件的，批准文件无效，已占用的土地依法予以收回。需报请发展改革部门核准或备案的项目，必须先取得城乡规划行政主管部门出具的规划意见。
四、加强对划拨土地上开发活动和集体建设用地流转的管理
（十五）规范原有划拨土地的房地产开发活动。经依法批准利用原有划拨土地从事房地产开发的，应按市场价补缴土地出让金，依法取得房地产开发资质，并纳入房地产开发管理。独立工矿区、困难企业可以利用自用划拨土地，在符合城市规划、土地利用总体规划的前提下，组织住房困难职工进行集资合作建房，并纳入经济适用住房建设管理，执行经济适用住房建设管理的有关规定，不得以与其他单位联合建设等形式变相进行房地产开发。
（十六）严格集体建设用地流转管理。建制镇、村庄和集镇中的农民集体所有建设用地使用权流转，必须符合建制镇、村庄和集镇规划，由城乡规划行政主管部门依据规划出具有关流转地块的规划条件。没有编制或违反建制镇、村庄和集镇规划要求的，有关集体建设用地，不得进行流转。房地产开发企业应按照《城市房地产管理法》的规定，依法在取得国有土地使用权的土地上进行基础设施、房屋建设，禁止以“现代农业园区”或“设施农业”为名、利用集体建设用地变相从事房地产开发和商品房销售活动。
（十七）加强对集体土地上房屋拆迁的管理。与国土资源部门共同研究制定城市规划区内集体土地上房屋拆迁补偿有关政策。
五、强化村庄集镇建设和用地管理
（十八）加强村镇规划编制工作。省域城镇体系规划要确定重点镇的数量；县（市）域城镇体系规划要确定镇和中心村的布局；村庄集镇总体规划，要合理确定农村居民点的数量、布局和建设用地规模。要统筹规划工业用地，严禁零散安排乡村工业用地。在符合农民意愿的前提下，统筹规划农村居民点、迁村并点。尚未编制村庄和集镇规划的，要抓紧编制和报批。涉及行政区划调整的地区，要及时修编村庄和集镇规划。
（十九）加强对农村宅基地管理。新批村镇宅基地必须位于村庄、集镇规划区内，并符合村庄、集镇规划的安排。凡没有制定村庄、集镇规划或宅基地申请与村庄、集镇规划不符的，一律不得办理许可手续。已确定撤并的农村居民点内，不得批准进行新的建设。禁止多处申请宅基地。因实施农房建设，需申请批准新宅基地的，原有宅基地应当退回。农村住宅设计，不得突破当地规定的宅基地规划、建设标准。
（二十）采取切实措施，加大对村镇规划建设管理的资金支持和技术指导，理顺管理体制，加强村镇基层规划建设管理工作。
六、依法严肃查处违法违规行为
（二十一）依法监督和查处违法用地行为。地方各级城乡规划、建设行政主管部门要开展专项监督检查，重点查处未经审批乱圈地、突破国家用地指标和规划确定的用地规模使用土地、占用基本农田进行建设等问题。对建设单位、个人未取得建设用地规划许可证、建设工程规划许可证进行用地和项目建设，擅自改变规划用地性质或扩大建设规模，违反法律规定和规划要求随意流转集体建设用地等行为，要采取措施坚决制止，并依法给予处罚。按法律规定应当没收或拆除的违法用地和违法建设，必须依法处罚，不得以罚款或补办手续取代。触犯刑律的，要依法移交司法机关查处。
（二十二）建立行政过错纠正和行政责任追究制度。上级部门要加强对下级部门的监督检查。严格执行13号文件规定，对于地方人民政府及有关行政主管部门违反规定调整规划，违反规划批准使用土地和项目建设，擅自在规划确定的建设用地范围以外批准、设立开发区，以及对违法用地不依法查处等行为，除应予以纠正外，还要按照干部管理权限和有关规定对直接责任人给予行政处分。对于造成严重损失和不良影响的，除追究直接责任人责任外，还应追究有关领导的责任，必要时可给予负有责任的主管领导撤职以下行政处分；触犯刑律的，依法移交司法机关查处。
各级城乡规划、建设行政主管部门要以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，牢固树立科学发展观和正确的政绩观，切实端正城乡规划建设指导思想，依法加强监督管理，充分发挥城乡规划对土地资源集约和合理利用的调控和引导作用，落实好最严格的土地管理制度，促进城乡经济和社会的健康和可持续发展。
中华人民共和国建设部
二○○四年十月二十九日
试论立法成本
??兼议我国立法现状
刘建昆
论文内容提要:
本文分为三部分。第一部分首先就我国学者对立法成本的研究进行分析，进而提出立法成本的内涵;然后对立法成本的外延进行了初步界定。第二部分对立法成本中的各种不确定因素进行简要分析，作为对立法成本认识的继续。第三部分通过观察我国立法成本现状认为我国立法存在成本过高的弊端，进而探讨了其原因，提出三点对策:立法原则上向立法的社会自发型倾斜;建立和运行单项立法的成本-收益分析程序;对现行立法进行整理修订。
经历了十年动乱的中国，国家的方方面面都步入了正轨。立法活动也日益频繁起来。据不完全统计，截止一九九八年底，全国人民代表大会及其常务委员会共制定法律文件和与法律有关的决议320余件，国务院制定行政法规、行政规章等1900余件 ;全国已制定地方性法规6311件，自治条例302件，单行条例207件，地方政府规章制度969件 。面对如此活跃的立法活动和如此众多的法律文件，首先我们为我国社会主义法制建设的累累硕果感到由衷高兴，其次我们也看到，我国的法制状况仍然不容乐观，经常受到抨击的方面主要有:1)法律体系不完善:2)法的越权制定;3)法之间相互矛盾抵触、冲突和不衔接;4)立法技术不高，质量较差;5)存在以立法形式争利倾向……种种弊病不一而足。因而，我们也就不得不对近二十年来我国的立法活动有所反思。本文拟从立法的经济分析角度.对我国立法的数量，速度和质量进行一点探讨，或许会得到一些有益的启示。
所谓“经济分析”，从不同的角度有不同的分析方法。例如宏观的成本分析法和微观的成本-收益分析法、不确定因素分析法、最优化分析法、层次分析法等等。 本文拟采用的主要是成本分析法和不确定因素分析法。
一 立法经济分析的基础:立法成本及其构成
法，作为由政府 提供的公共物品 ，国家在制定和认可它的过程中，必定要投入一定的资源 。这些资源投入就是立法成本投入。关于立法成本，目前国内学界尚少专门论述，但已有所涉及。在直接或间接的论述中，代表性的观点主要有以下几种:
1 立法成本是法律成本的一部分，指“立法过程中人力、物力、财力及所耗费的时间等资源的支出。”
2 立法成本是指“国家为建立一种新的制度结构或利益格局而耗费的人力、物力、财力。”
3 “立法成本是立法过程中的全部费用的支出，包括直接成本和间接成本。”
可见，学界对立法成本一般界定为立法机构在立法活动中支付的全部费用。我认为。上述观点是对立法成本的一种不成熟理解，反映出学者对把经济分析研究应用到法学领域时的缺乏思考。它们至少有以下缺陷:
1狭隘性。把“立法”一词仅仅理解为立法机构制定规范性文件的过程，从而“立法成本”也就成了立法机构立法活动支出的费用，却忘记了立法表面上仅仅是立法机构的行为，但是立法机构的背后，是有阶级性的国家，国家之后尚存在一个市民社会。按照马克思恩格斯的观点，国家后于原始社会而历史的形成，法也是首先产生于社会的生产与交换(习惯)，然后才经国家认可为法律(习惯法)，最后国家才创制法律(立法)。法最初是社会自我调节的上具，后来才成为
国家统治社会的工具。立法虽然是“统治阶级将其意志上升为国家意志” 的行为，但是从某种意义上不如说立法活动是包括国家活动在内的社会活动。因此，立法主体不限于国家，立法成本也不应仅仅是国家立法机关形成法律文本的成本，必须与法律制定前的社会进行历史的联系。对“立法”的狭隘理解是对“立法成本”狭隘理解的根源。
2机械性。学者大多把法律成本分为立法成本、执法成本、司法成本、守法成本等，从中得出立法成本概念。但是，尽管从法的运行角度立法、执法、司法、守法、法律监督等各个部分可以独立存在，对于法律的成本来说则未必如此。
法律制定过程中对于未来法律的运行已有预期，执法、司法、守法、监督等成本不过是将立法时确定的成本预期现实地表达出来。因此四种成本概念并非各自独立、毫无关联，而是有着复杂的相互关系的。与其说法律成本可以分解成以上部
分，还不如说从不同观察角度有不同的观察结果。机械地划分，得出来的结果必然不具有实际意义。
3不周延性。我们要对立法进行经济分析，就必须对立法成本的外延(容后详述)有全面的认识。狭隘地和机械地理解了立法成本的内涵的结果，就是其外延必然难以覆盖全部的立法成本支出，经济分析的结论也就难保正确了。
我认为，立法成本是一国为了运用法律手段治理国家而在法律形成过程中加以确定并在法律运行时具体表现的由国家和社会其他主体共同承担支付的各种资源的总和。与物质财富的生产成本相比，立法成本具有以下特点:
(1)非生产性。立法成本是人们进行社会活动的成本，从本质上是一种管理成本，即进行组织、激励、控制等活动的成本，虽然耗费一定的资源但不会直接生产物质财富。
(2)不确定性。立法成本是法在形成、运行的一个较长时期的结果，不但在立法过程中、立法成本具体表现时有大量的不确定因素，而且对已产生的成本进行计量也很困难，因此对立法成本进行精确的定量分析难度较大。但是进行较为粗略的分析则并非不可能。
立法，并非仅仅投入一定的人力物力财力时间即可完成，对立法的经济分析也不是仅仅分析立法机关支出的活动费用就可以得出结论。立法投入的一种最主要的资源被忽略了，这种资源不是别的，正是国家强制力。法律区别于其他行为规范的最主要特点就是:法是由国家强制力保证实施的。没有了国家强制力的投入，立法机关“生产”出来的就可能仅仅是一篇论文。国家强制力不是在执法、司法、守法过程中自动产生的，而是在立法中己经投入了的。执法、司法、守法各活动过程中所支出的，当然是其各自成本，但是从立法角度观察，又都构成立法的成本。
在经济学上，可以分别从实物形态和货币形态研究生产问题:但是，我们借用经济学的方法应用到法学研究领域时，却发现，立法活动的物质产品仅仅是一部法律的文本。这样我们就不得不确立一个标准使立法成本易于衡量、比较。既然立法成本是资源的投入，而资源在一定条件下是可以用货币来计算的，那么只要我们确定了立法成本的资源构成，再将其用机会成本的方式换算为货币形态即可。
立法成本的构成学者之间的论述也多不一致。我认为，立法成本应当包括以下部分:首先，从草案形成到表决通过过程中的财政支出。这一部分构成没有很大争议。主要是指立法者的.工资、福利及办公费用的支出以及法律文本费用的支出。这一部分支出与立法机构的身份以及所立之法的位阶密切相关，但相对比较固定。其次，法律强制力的支出。这部分支出可以通过如下方法计算出来:1、执法和司法成本包括执法者司法者的工资、福利及办公费用等国家为维持机构的正常运转而支付的财政支出。2、守法支出。社会公众和组织在遵守法律时并非毫无成本，虽然这部分支出不是由国家承担，甚至有时还构成国家的财政收入，但是作为国家强制力的机会价格是应当计入成本的。因为如果不是国家强制力的存在，被假设为“理性经济人”的守法主体，是不会增加自己的支出的。3,违法成本支出。社会成员选择违法时，一则违法行为对社会造成一定的破坏，这些损失构成立法的机会成本。二则国家在纠正违法时对违法者施加的惩罚减少了社会福利，也构成法律强制力的价格。
立法的第三部分成本主要有:1、在立法之前的准备阶段，因规划设计、组织起草、讨论拟订等活动而发生的一切费用，包括由国家支付的和由社会有关主体支付的。因为立法活动是对既存的社会利益关系的一种改变，社会主体对立法活动由关心而参与，要支付一定费用，包括所谓的“立法寻租”费用。 2、法律制定之后，为预备法律的实施及“为宣传、解释法律观点而支付的全部费用”、“法律宣传费用”、“法律传播费用”。
以上各部分之和予以变现，便构成了立法的总成本(Total Cost ) 。经济学上，一般用以下函数曲线表示成本函数。
为了进一步分析立法成本的问题，引入以下概念也许是有用的。
立法平均成本（Average Cost):指制定每一单位的法律规范所投入的成本。我们注意到，法律与有形商品不同，产品之间的差异很大。但是，立法平均成本概念作为一个指标仍然是有用的，其“高低是衡量异国法制系是否有效律的直接标准，是法律支出的晴雨表。”
立法边际成本(Marginal Cost ):指为取得最后一个单位的收益进行生产而追加的立法成本。边际成本曲线告诉我们，立法边际成本先是随着立法数量增多而不断减少，到了一定阶段之后则会随着立法总量的增多而增大。立法边际成本提出来的一个问题是，立法的数量并不是越多越好，当继续立法会带来边际成本增大时，该项立法就可以适可而止了。
二 立法成本的函数:不确定因素分析
从以上分析可以看出，立法成本的构成和计算相当复杂。这就要我们对立法成本函数中的不确定因素进行分析，以得出对立法成本的更为明确的认识，并从中找出降低立法成本,提高立法收益的途径。
从总体上看，影响立法成本的不确定因素主要有以下儿个:
(一)法律的产生机制。又包括两个方面:一方面是制定法律的机构自身情况，例如是全国性的还是地方性的，是代议机关立法还是授权立法等。一般的说，全国性立法成本要高于地方性立法，代议机关立法成本要高于授权立法。 另一方面，法律产生的具体过程也影响立法成本。例如，民商法上进行了“个别意思表示、合同特别条款→普通意思表示、合同一般条款→习惯、特例→习惯法→制定法” 这一由非正式制度规范到正式制度规范的渐变的法律成本较低;而
从外国盲目引进的法律如不适合需要则成本会大大高于前者。当然，适时引进并成功的进行了“本土化”的外来法，其成本又会大大低于前者。从这个意义上，学者之间一度争论激烈的法律现代化究竟是西方化抑或本土化是确实存在一条“中间化”道路的。
(二)社会变迁的速度和法律的稳定性。在一个社会变迁速度过快的国家、法律所调整的社会关系频繁变化，导致立法机关不得不对法律文件不断立、改、废，而法律总是滞后于社会现实，立法支出、国家强制力价格等都大大增加:而在一个社会相对稳定，并稳步发展的国家里，立法者只需按部就班的进行立法工作，就足以适应社会发展的需要，其立法成本自然降低。这也从另一个侧面说明了“稳定压倒一切”这一口号存在的合理性。
(三)所立法律的成熟程度。法律的成熟程度可以从两方面看，首先是该法律在客观上是否符合社会发展的需要。根据马克思主义理论，经济基础决定上层建筑，上层建筑又反作用于经济基础。社会发展的需要主要是经济基础的需要??或者说是需求。从这个意义上，我们也可以理解马克思为什么说“立法者应该把自己看作是一个自然科学家，他不是在制造法律，不是在发明法律，而仅仅是在描述法律，他把法律关系的内在规律表现在有意识的现行法律之中。” 其次，从法律颁布时间角度也可以观察法律的成熟程度。一部好的法必须是在最适当的时间颁布，以减少成本并且取得最佳的时间效益。 立法超越现实和滞后现实给社会发展带来的破坏性后果在世界各国历史上都不乏其例。
(四)立法的技术性因素科学与否。一部立法技术高的法律，应当尽量减少非逻辑的，相互冲突的因素。法律的体系化科学化正是由立法技术得以体现的。好的法律会因其规模产生效益，而立法技术不高的法律，体系内部相互冲突，相互矛盾，造成守法者无措手足，执法者也无法可依，大大增加立法成本:主要是法律强制力价格的上涨，其危害性后果有甚于无法。
(五)公众对法律的认可程度及其习惯的行为方式。从另一方面看，经济基础对法律的需求是可以分解为社会主体个人的需求的，即社会主体对法律的偏好。 我们不否认法律可以改变公众行为，因为法的规范功能中具有教育功能 。但是既存的人们的习惯的或者倾向的行为方式对立法成本有很大的影响。立法如将其规定为违法状态，并试图改变它，较之顺应该习惯或倾向的立法要大大增加成本，尤其是动用国家强制力教育、纠正之的成本支出。
(六)执法者的素质及其工作效率。假如我们可以假设执法者具有一种极为可靠的能力:他将发现所有的违法行为并给予相应的处罚，那么我们就有理由相信违法现象将被降低到极低的水平，这时，法律强制力的支出大大减少，庞大的执法机关的存在就没有了必要，立法成本的价格降至很低。但是上述假设在现实中极难实现。因为信息不完善也存在于执法领域，也就是说违法的“黑数”存在。这就为违法者的投机行为创造了机会??或者说是诱因之一。尤其是违法对
