湖北省传染性非典型肺炎防治管理暂行办法
湖北省人民政府
湖北省传染性非典型肺炎防治管理暂行办法
（2003年5月26日湖北省人民政府常务会议审议通过 2003年5月28日湖北省人民政府令第247号公布）
第一章 总则
第一条 为了有效预防、及时控制传染性非典型肺炎的发生与流行，保障公众的身体健康和生命安全，维护社会稳定，促进经济建设和各项事业的发展，根据《中华人民共和国传染病防治法》（以下简称传染病防治法）和《突发公共卫生事件应急条例》（以下简称应急条例）及国家有关规定，结合本省实际，制定本办法。
第二条 本省行政区域内传染性非典型肺炎的预防、疫情报告、控制和救治工作按照传染病防治法、应急条例和本办法的规定执行。
第三条 传染性非典型肺炎防治工作坚持和贯彻预防为主、防治结合、分级负责、属地管理、依靠科学、加强合作的原则，做到早发现、早报告、早隔离、早治疗。
第四条 各级人民政府及其所属部门应按规定和要求，认真严格履行职责，务必反应及时、措施果断，做好控制传染源、切断传播途径、积极救治病人等传染性非典型肺炎防治的各项工作。
所有单位和个人必须服从传染性非典型肺炎防治工作的指挥和安排，接受法定行政主管部门、机构有关传染性非典型肺炎防治的查询、检验、调查取证、监督检查以及采取的其他预防控制措施，并有权举报、控告违反传染病防治法、应急条例及本办法的行为。
第五条 对在传染性非典型肺炎防治工作中作出显著成绩的单位和个人，给予表彰和奖励。
第二章 组织和保障措施
第六条 各级人民政府成立防治传染性非典型肺炎指挥部，由各级人民政府主要领导人担任总指挥，负责统一领导、指挥和协调本行政区域传染性非典型肺炎防治工作。
各级防治传染性非典型肺炎指挥部设立办公室，承担防治传染性非典型肺炎指挥部的日常工作。
第七条 县（含县级市、市辖区，下同）以上卫生行政部门，具体负责组织传染性非典型肺炎的疾病调查、预防控制和医疗救治工作，对本行政区域内传染性非典型肺炎的疾病防治工作实施监督管理，履行下列职责：
（一）负责制定预防和控制传染性非典型肺炎的各项技术方案；
（二）负责确定监测点及建立健全监测网络并保证其正常高效运作；
（三）负责组建传染性非典型肺炎应急处置队伍和医疗急救队伍，落实传染性非典型肺炎病人和疑似病人的隔离救治措施，组织做好流行病学调查以及与传染性非典型肺炎病人、疑似病人密切接触者的医学观察及实验室检测工作，对疫区和可能污染的现场进行卫生处置，提出并落实疫情控制及管理措施；
（四）与相关部门配合，督促有关单位和个人落实防止疫情扩散的措施；
（五）开展卫生健康教育，宣传普及传染性非典型肺炎防治知识；
（六）法律、法规、规章规定的其他职责。
省卫生行政部门负责组建预防控制专家组和医疗救治专家组，对全省预防控制和医疗救治予以指导、帮助和检查。
第八条 公安机关应依照县以上人民政府的决定，协助卫生及有关部门依法做好疫区现场封锁及相关的治安管理工作；协助卫生行政部门追查传染性非典型肺炎病人、疑似病人和密切接触者；疏导交通，保障处理疫情和救治病人的车辆、人员、物资迅速抵达疫区；对应隔离治疗的传染性非典型肺炎病人、疑似病人及采取医学观察措施的密切接触者，凡不按规定予以配合的，依法采取强制措施；对造谣惑众、妨碍执行公务或利用封建迷信妨害传染性非典型肺炎防治工作，影响社会治安的，依法予以制止和处罚。
第九条 交通、民航、铁路和长江航务管理等部门应建立健全本系统防治传染性非典型肺炎的工作制度，采取有效措施防止传染性非典型肺炎通过飞机、火车、汽车、轮船等交通工具传播，并保障交通的安全畅通。交通工具司乘人员发现可能感染传染性非典型肺炎的人员时，应立即采取相应措施并及时向当地卫生行政部门报告。
第十条 负责生产、流通领域宏观调控的行政部门应做好传染性非典型肺炎防治所需药品、医疗器械、防护用品及其他物资的生产、流通、储备的组织调配工作，保持市场稳定。凡生产、销售传染性非典型肺炎防治所需药品、医疗器械、防护用品及其他物资的单位，应优先安排，保质保量及时供应，确保传染性非典型肺炎防治工作需要。
严禁借防治传染性非典型肺炎生产销售假冒伪劣产品、哄抬物价、囤积居奇等牟取非法利益。
第十一条 教育等行政部门应严格认真作好各级各类学校及托幼机构传染性非典型肺炎的预防工作，指导和督促各级各类学校及托幼机构落实各项预防控制措施。
根据防治传染性非典型肺炎需要，应停课或复课的，由县以上人民政府依法决定，教育等行政部门组织实施。
第十二条 卫生、科技、教育等行政部门应统一组织和协调病原体传播控制、诊断救治等方面的技术攻关，在传染性非典型肺炎科学技术研究的立项、经费安排、人员组织等方面给予重点支持和优先保障。鼓励、支持科研院所、大专院校和科技人员开展传染性非典型肺炎防治的科学技术研究及有关的国际交流与合作。
第十三条 文化、广播电视、新闻出版行政部门及广播、电视、报刊等新闻媒体应加强防治传染性非典型肺炎宣传报道工作，及时、准确报道防治情况和有关规定，促进社会各界提高防范意识，引导公众依法、科学防治传染性非典型肺炎。
第十四条 出入境、检验检疫等管理部门应严格履行职责，防止传染性非典型肺炎病人、疑似病人及可能感染者出境或入境，发现可疑情况应及时报告，并采取严格控制措施。
第十五条 旅游行政部门应加强对旅游企业的管理和对外出旅游人员的健康教育，做好相关的传染性非典型肺炎预防工作。必要时及时劝阻或限制旅游人员到疫情严重的地区旅游。
第十六条 用人单位应当落实与防治传染性非典型肺炎有关人员的待遇规定，不得以传染性非典型肺炎为由遣散、辞退人员。
劳动保障、人事等行政部门应加强对用人单位使用人员的监督管理，督促用人单位落实传染性非典型肺炎的预防控制措施。
第十七条 各级人民政府应将本行政区域传染性非典型肺炎防治工作所需经费列入本级财政预算，财政部门应及时审核、及时划拨。对农民（含进城务工农民）和城市困难居民中的传染性非典型肺炎病人、疑似病人和采取医学观察措施的密切接触者的医治、食宿费用由各级财政负担，重点保障。
在分配国家及省本级下拨的传染性非典型肺炎防治经费时，对疫情严重的地区及边远贫困地区予以重点照顾。
传染性非典型肺炎防治工作经费应专款专用，帐目清楚。严禁贪污、挪用。
第十八条 鼓励和支持国内国外、省内省外的单位、团体和个人捐赠、支持传染性非典型肺炎防治工作。
防治传染性非典型肺炎社会捐赠工作由省防治传染性非典型肺炎指挥部统一指导和协调，民政、卫生行政部门负责接受社会捐赠款物，省红十字会、省慈善总会也可接受社会捐赠。
接收捐赠应按照《中华人民共和国公益事业捐赠法》及有关规定执行，并定期向社会公布捐赠款物的接收、分配和使用情况。
第三章 疫情报告、公布和信息传递
第十九条 严格执行传染性非典型肺炎疫情报告、公布和信息传递制度。建立省、市（含自治州，下同）、县、乡（镇）、村五级传染性非典型肺炎防治工作信息网络，并保证有关传染性非典型肺炎防治工作信息及时传递。
任何单位和个人对传染性非典型肺炎疫情，不得瞒报、缓报、谎报或者授意他人瞒报、缓报、谎报。
第二十条 传染性非典型肺炎疫情实行日报告制度，没有发现新的传染性非典型肺炎病人或疑似病人的也必须作出报告。
发现传染性非典型肺炎病人或疑似病人应即时报告。医疗卫生机构和其他有关单位及个人发现传染性非典型肺炎病人或疑似病人的，应当在2小时内报当地卫生行政部门；卫生行政部门接到报告后，应于2小时内报本级人民政府，并报上级卫生行政部门。
县人民政府应当在接到传染性非典型肺炎疫情报告后2小时内向上一级人民政府报告，市人民政府应当在接到报告后2小时内向省人民政府报告。
上述疫情如与其他行政区域有关联的，还应及时向有关地方的人民政府、有关部门通报信息。
第二十一条 接到传染性非典型肺炎疫情报告的人民政府、卫生行政部门在向上级人民政府、卫生行政部门报告的同时，应当立即组织力量对报告事项调查核实、确认，依照规定采取相应的控制、救治措施，并将调查核实情况和采取控制、救治措施的情况及时向上级人民政府、卫生行政部门报告。
第二十二条 建立传染性非典型肺炎疫情和防治工作的举报制度，县以上卫生行政部门应向社会公布本行政区域的举报电话和举报信箱。
任何单位和个人有权向当地人民政府及其有关部门报告疫情隐患，有权向上级人民政府及有关部门举报下级人民政府及有关部门不履行或不按规定履行传染性非典型肺炎疫情应急处理职责的行为。接到举报的有关人民政府及有关部门，应当立即组织对疫情隐患、不履行或不按规定履行应急处理职责的情况进行调查处理。
第二十三条 省卫生行政部门负责定期向社会公布全省传染性非典型肺炎疫情和有关传染性非典型肺炎防治工作的重要信息。
其他任何单位和个人不得随意发布有关传染性非典型肺炎疫情的信息。严禁制造谣言、散布有关传染性非典型肺炎的虚假信息。
第四章 预防与控制
第二十四条 传染性非典型肺炎暴发、流行时，县以上卫生行政部门应当及时报请当地人民政府依法采取预防、控制应急措施。
全省性的预防、控制应急措施，其解除的时间和范围，由省防治传染性非典型肺炎指挥部决定。其他应急措施的解除，由原决定机关宣布。
第二十五条 严格落实公共场所预防传染性非典型肺炎的各项措施。公共场所的经营者和管理者应负责做好日常消毒、通风换气和清洁卫生工作，如发现可疑病人应当立即报告当地卫生行政部门。
凡进入本省行政区域内营运的交通工具必须每班次消毒，贴上消毒标记，注明消毒时间，保证通风换气。在交通工具上发现传染性非典型肺炎可疑病人时，必须就近送当地定点医院留验观察。
机场、车站、港口应按规定设立留验站，并配合卫生行政部门配备必要的设备和人员。
对进入本省的旅客实行测量体温和填写健康申报表制度。
第二十六条 饭店、旅馆、招待所等在接受旅客入住登记时，应当要求其填写健康申报表，并安排专门工作人员为其测量体温。对来自传染性非典型肺炎疫情较严重地区的旅客，应集中安排分区域住宿，每日测量体温，并严密观察。
第二十七条 各级各类学校和托幼机构应当制定预防传染性非典型肺炎的制度并严格执行；认真做好学习、生活及其他活动场所的清洁卫生和消毒工作，保障食品和饮用水的卫生安全；组织师生员工每天早晨测量体温，进行健康状况排查，发现可疑情况及时报告。
第二十八条 建筑工地等使用农民工较多的单位应加强外来务工人员的管理，防止可能感染传染性非典型肺炎人员随意流动。
招用流动人员200人以上的用工单位，应当向当地卫生行政部门报告，并按规定采取必要的预防控制措施。
第二十九条 县人民政府按规定要求在本行政区域内设置医学观察场所，并实施统一管理。
第三十条 城市居民委员会应组织本辖区内居民和暂住人口做好传染性非典型肺炎预防工作；负责所在地公共场所的清洁卫生和消毒工作，并督促居民做好清洁卫生和消毒工作；做好居家观察管理工作；对暂住人口逐一进行登记并追踪调查健康状况。
街道办事处应当建立由社区卫生机构、居民委员会及相关单位参加的联席会议制度，定期沟通防治传, 染性非典型肺炎工作情况，并协调工作步骤和措施。
第三十一条 乡（镇）人民政府负责本行政区域内的传染性非典型肺炎防治工作的动员、组织和协调；指导和督促所属村民委员会制定和实施防治方案。
乡（镇）卫生院和村卫生室应按照有关规定，履行预防控制传染性非典型肺炎防治工作职责。
村民委员会应建立健全预防传染性非典型肺炎的各项制度，组织村民做好消毒和清洁卫生工作，采取各种形式向村民宣传防治传染性非典型肺炎的知识和相关规定，负责村内返乡人员的监测、居家观察和报告等管理工作。
返乡人员应当接受体温测量，并填写健康申报表。经检测有发热和体征异常者应当到指定的医院进行治疗。从传染性非典型肺炎疫情较严重地区返乡的，应当接受居家观察14日。
传染性非典型肺炎病人、疑似病人及密切接触者在住院治疗或医学观察期间家庭发生生产、生活困难的，因防治传染性非典型肺炎需要被劝阻滞留外地人员的家庭发生生产、生活困难的，所在的村民委员会、乡（镇）人民政府应采取措施给予帮助。
第三十二条 疾病预防控制机构、医疗机构、科学研究机构必须严格执行有关管理制度和操作规程，防止医源性感染、医院内感染、实验室感染和致病性微生物的扩散。需要从事传染性非典型肺炎病毒分离、毒种保藏的，必须报经省卫生行政部门同意。
对从事传染性非典型肺炎预防控制、医疗救治、科学研究的人员，所在单位应当根据有关规定，采取有效防护措施和医疗保健措施。
第三十三条 对被传染性非典型肺炎病原体污染的污水、污物、粪便等必须按规定进行严密消毒后处理。
传染性非典型肺炎病人死亡后，应当依照传染病防治法和国家有关规定，立即消毒，就近火化。
第五章 医疗救治
第三十四条 传染性非典型肺炎病人的诊治必须严格按照省以上卫生行政部门制定的标准和规范实施，提高收治率、治愈率，降低病死率、医务人员感染率。
第三十五条 医疗机构在防治传染性非典型肺炎工作中应当落实首诊医生负责制，执行发热病人登记制，开展流行病学史询问调查，及时、如实、准确报告疫情，承担责任范围内的传染性非典型肺炎病人的预防、诊断、治疗任务，并依据有关规定开展其他防治工作，改善服务质量，提高治疗水平。
定点医疗机构不得拒收传染性非典型肺炎病人或疑似病人。
第三十六条 县以上卫生行政部门应当指定专门的医疗机构负责收治传染性非典型肺炎病人或疑似病人，指定专门机构和车辆负责转运工作。有关地方的卫生行政部门应当按照省特别要求，指定专门的医疗机构负责收治外籍人员、香港和澳门特别行政区及台湾地区同胞中的传染性非典型肺炎病人或疑似病人。
收治传染性非典型肺炎病人或疑似病人的医疗机构应当符合卫生行政部门规定的隔离、消毒条件，配备必要的救治设备，采取有效措施，避免交叉感染。
第三十七条 乡（镇）卫生院或社区卫生服务中心以上的医疗机构应设立发热门诊，专门用于接诊发热并伴有咳嗽等其他呼吸道症状的病人。发现发热病人有可疑症状的，应及时通知县以上医疗机构派专业技术人员诊断，需要转诊的及时转诊。
第三十八条 县以上综合医院和市以上专科医院以及有条件的县以下医疗机构应建立隔离观察室，不具备条件的县以下医疗机构应建立隔离观察制度。
第三十九条 医疗机构应加强医务人员临床诊断、治疗、隔离防护的专业知识培训。医疗机构重点区域、重点科室的医务人员必须经过培训后，方可上岗工作。
医疗机构应实行医疗一线工作定期轮换制度，配备医务人员防护设备用品和预防用药，做好医务人员防护工作。
医务人员在医疗救治工作中应提高自身防护意识，认真执行消毒隔离防护措施。
第六章 监督检查
第四十条 上级人民政府应加强对下级人民政府的指导和监督，督促下级人民政府及时落实各项传染性非典型肺炎预防、控制和救治措施。
第四十一条 各级卫生行政部门对下列事项进行具体监督检查：
（一）有关医疗机构和疾病预防控制机构的疫情报告、预防控制和医疗救治情况；
（二）医疗机构、留验站（所）的隔离、消毒、防护和医疗废弃物处理情况；
（三）医学观察场所的环境消毒情况；
（四）公共场所的环境消毒情况；
（五）法律、法规、规章规定的其他监督检查职能。
第四十二条 药品监督、卫生、工商、质量技术监督、物价等行政部门应加强对传染性非典型肺炎所需药品、医疗器械、防护用品及其他物资生产、流通的监督管理工作。
第四十三条 监察、人事等行政部门对有关地方、部门、单位及其工作人员执行传染性非典型肺炎防治规定的情况进行监督，对违反规定玩忽职守的人员依法及时予以处理。
第四十四条 审计、财政等行政部门依法对传染性非典型肺炎防治工作经费的使用情况以及有关单位接收、使用捐赠的情况进行监督。
第七章 法律责任
第四十五条 不按规定履行报告职责，瞒报、缓报、谎报及授意他人瞒报、缓报、谎报疫情的地方人民政府及其卫生行政部门，对其主要负责人依法给予降级或撤职的行政处分；造成传染性非典型肺炎传播、流行或者对社会公众健康造成其他严重后果的，依法给予开除的行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第四十六条 未依照本办法规定，在实施防治传染性非典型肺炎防治工作所需药品、医疗器械、防护用品及其他物资的生产、调配、运输、供应和储备中玩忽职守、失职渎职的地方人民政府及有关部门，由上级人民政府或上级行政部门责令改正、予以警告，对主要负责人和其他责任人员依法给予降级或撤职的行政处分；造成传染性非典型肺炎传播、流行或者对社会公众健康造成其他严重危害后果的，依法给予开除的行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第四十七条 传染性非典型肺炎疫情发生地区的人民政府及有关部门对上级人民政府及有关部门的调查不予配合，或者采取其他方式阻碍、干涉调查的，对其主要负责人依法给予降级或撤职的行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第四十八条 在疫情调查、控制、医疗救治工作中玩忽职守、失职渎职的卫生行政部门和其他有关部门，由本级人民政府或者上级人民政府有关行政部门责令改正、给予警告；对主要负责人和其他责任人员依法给予降级、撤职的行政处分；造成传染性非典型肺炎传播、流行或者对社会公众健康造成其他严重危害后果的，依法给予开除的行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第四十九条 不认真履行疫情应急处理职责的有关部门，由同级人民政府或者上级人民政府有关部门责令改正、通报批评、给予警告；对主要负责人、负有责任的主管人员和其他责任人员依法给予降级、撤职的行政处分；造成传染性非典型肺炎传播、流行或者对社会公众健康造成其他严重危害后果的，依法给予开除的行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第五十条 医疗卫生机构有下列行为之一的，由卫生行政部门责令改正、给予警告；情节严重的，依法吊销“医疗机构执业许可证”，并对主要负责人、负有责任的主管人员和其他直接责任人员依法给予降级或撤职处分。对负有责任的医疗卫生人员由县以上卫生行政部门依法吊销执业证书；造成传染性非典型肺炎传播、流行或者对社会公众健康造成其他严重危害后果，构成犯罪的，依法追究刑事责任：
（一）未依照规定履行报告职责，瞒报、缓报、谎报疫情的；
（二）未按规定及时采取预防控制措施的；
（三）拒绝接诊传染性非典型肺炎病人或疑似病人的；
（四）未按规定履行疫情监测职责的；
（五）拒不服从传染性非典型肺炎应急处理调度的。
第五十一条 在传染性非典型肺炎防治工作中，有关单位和个人未按规定履行报告职责，瞒报、缓报、谎报疫情，阻碍法定行政主管部门、机构及其工作人员履行公务，或者不配合调查、采样、技术分析和检验的，对有关责任人员依法给予行政处分或纪律处分；触犯《治安管理处罚条例》的，由公安机关依法予以处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第五十二条 制造散布谣言、生产销售假冒伪劣产品、哄抬物价、贪污挪用传染性非典型肺炎防治经费和捐赠款物，以及有其他扰乱社会秩序、市场秩序行为的，由法定行政主管部门、机构按照职责分工依法给予行政处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第八章 附则
第五十三条 本办法自公布之日起施行。
关于农村土地承包纠纷案件的调研报告
作者：王小卫
根据对某基层人民法院2003年和2004年度的受理的农村土地承包纠纷案件的统计，2004年较之2003年总收案数增长1.2倍，其中承包者相互之间发生纠纷的案件增长1倍，而承包方与发包方之间发生纠纷的案件则激增6倍之多。由此可见，随着我国政府对农业补贴力度的加大，在广大农民获得实惠的同时，也使一些以前被掩盖起来的农村土地承包中存在的深层次的矛盾逐渐暴露出来。从而也使人民法院受理的涉及农村土地承包纠纷的案件呈现出快速增长的趋势。对从这些案件中体现出的农村土地承包中所存在的法律性、制度性、政策性等深层次的问题，应当引起我们的重视。通过调查研究，采取相应措施，以最大程度地保持农村地区的社会稳定，切实维护广大农民的根本利益。
一、农村土地承包纠纷案件中体现出来的目前我国农村土地承包中所存在的问题。
1．发包方与农村土地承包纠纷案件中被告的关系问题。
《中华人民共和国土地管理法》第十条规定“农民集体所有的土地……已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织或者村民小组经营管理……”。《中华人民共和国农村土地承包法》（以下简称《农村土地承包法》）第十二条第一款规定“农民集体所有的土地……已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体多有的，由村内各该农村集体经济组织的或者村民小组发包”。由此可知村内两个以上的农村集体经济组织或村民小组对属具管理的土地享有发包权。同时根据《农村土地承包法》第十八条，第十九条，第二十七条等条款的规定，村内两个以上的农村集体经济组织或村民小组还享有确定承包方案，组织实施承包活动和调整承包地的权力。而根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条的规定，农村基层的群众性自治组织则是村民委员会。也就是说若承包方起诉发包方，坐上被告席的将是村委会。如此就导致产生这样一个问题：在农村土地承包中，村内两个以上的农村集体经济组织或村民小组作为发包方，其在农村土地承包合同中处于主导地位而在起与农户签订土地承包合同产生纠纷被承包方起诉的却是村委会。而根据《农村土地承包法》的相关规定，村委会对村内两个以上的农村集体经济组织或村民小组发包土地与农户签订承包合同的行为无权干涉。即作为发包方的村内两个以上的农村集体经济组织或村民小组在承包合同中只享有权利，却不能作为诉讼主体在诉讼程序中承担其应负的法律责任。相反村委会没有参与村内两个农村集体经济组织或村民小组发包土地与农户签订承包合同的活动却依据有关法律规定不得不坐上被告席。如此，在农村土地承包中权责不统一或者说权利与义务相分离，则必然导致此类由村内两个以上的农村集体经济组织或村民小组作为发包方的农村土地承包纠纷案件中，若承包方胜诉，其实际被侵害的合法权益仍难得到应有的救济。
2．对“农村集体经济组织”成员的认定问题。
1999年宪法修正案第十五条规定“农村中的生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济，是社会主义劳动群众集体所有制经济”。除此之外，宪法及其它法律对什么是“农村集体经济组织”均未作出明确的定义，故“农村集体经济组织”的成员也不易确认。在多数案件的法庭审理中，作为被告的发包方一般都主张：农户是否属于“农村集体经济组织”的成员主要是看其在人民公社及生产队解散时，农户有无参与分割生产队的财产和承担生产队的债务。若有，则其属于农村集体经济组织的成员，无权承包土地。对这种答辩观点能否成立，因没有相应法律依据而难以认定。而人民法院在审理这类案件时就更难以作出判决了。
3．关于承包主体问题。
《农村土地承包法》第三条规定：“农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式”。即在农村土地承包中承包方应以家庭为单位。而据《农村土地承包法》第六条，第七条，第三十条等条款的规定，村民个人亦享有土地承包权。也就是说农户的家庭成员都有土地承包权，但若要签订承包合同则必须以农户家庭的形式才行。这就存在一个承包合同中作为承包方的家庭的权利义务与家庭成员的承包权的协调问题。例如农户甲，共有A、B、C三位家庭成员，甲与发包方丙签订合同共承包了两亩地。而农户乙也有a、b、c三位家庭成员，乙与发包方丙签订合同共承包了三亩耕地。比较农户甲、乙的家庭成员及承包土地的数量，明显农户甲中有一位家庭成员的土地承包权被剥夺。那么若甲起诉丙要求变更（增加）承包合同中的土地数量应不应该得到法院的支持？A、B、C三人能否以个人的土地承包权被侵害为由提起诉讼？笔者以为根据我国现行法律的有关规定，甲起诉丙不能胜诉。因为甲、丙是在自愿的情况下签订承包合同的，且在订立合同时不存在欺诈、胁迫等可变更合同内容的理由。另外，若给甲增加承包地，势必要丙部分调整承包地。根据《农村土地承包法》第二十七条之规定“承包期内，发包方不得调整土地”，故丙不能变更合同给甲增加承包地。A、B、C三人亦不能向法院提起诉讼。因为根据《农村土地承包法》的规定，与丙签订承包合同的只能是甲而不能是A、B、C当中的一人，合同中约定的权利义务应由甲来享有和承担。A、B、C不属合同的一方当事人，故无权起诉合同另一方违约。甲的诉讼不能获得支持，A、B、C又没有诉权，在这种情形下，其土地承包权被剥夺的村民的合法权益就难以通过诉讼途径获得救济，从而不利于农村社会的稳定和发展。笔者分析导致这种情况的发生是由于从法律层面而言承包方是“家庭”这一社会单元，而从目的上讲农村土地分配采取农户承包的方式是为了更好地保护广大农民的根本利益，其中前者注重形式而后者强调本质。由于形式与内在本质不相协调，则问题的出现就是不可避免的了。
4．农村土地承包合同中存在的问题.
通过对多起农村土地承包合同纠纷案件的分析，笔者有发现，作为发包方的村委会或村民小组在发包土地的过程中存在的许多不规范的行为是导致农村土地承包纠纷不断扩大的原因之一。其主要表现在以下四个方面。其一，把土地拨付农户耕种却不与农户签订农村土地承包合同，使农户的承包权利和承包利益的不到有效的保障。其二，与农户签订农村土地承包合同，实际上却无法拨付农户土地，原因是全部土地已被其他农户承包完毕，而此无地农户依法律规定又享有相应的承包权，发包方不得不在没有土地可供发包的情况下与农户签订承包合同。其三，既不与农户签订承包合同又不拨付其土地，发包方认为这类农户不属于按其自行定义的“农村集体经济组织”成员的范围，故不享有土地承包权。其四，由村内的两个以上的村民小组发包土地，而由村委会出面与农户签订土地承包合同。若出现纠纷，则村民小组把责任推向村委会，村委会又把责任推向村民小组，形成扯皮推诿的状况。以上归纳的这些发包方不规范的行为，严重侵害了部分农户的土地承包权。对此，负有监管职责的各级人民政府及其职能部门应更多地深入实际，加强对村组发包土地行为的监管力度，以保护广大农民的切身利益。
5．农村土地承包合同中发包方的权利与义务存在失衡现象。
《农村土地承包法》第十三条，第十四条，第十六条，第十七条分别规定了发包方和承包方在承包合同中各自所享有的权利和应承担的义务。从表面上看，农村土地承包合同中的甲乙双方权利义务平等，其实则不然。由于作为发包方的村委会或村民小组多数在现实社会中并不是一个真实的经济实体（仅仅是种存在于观念中的集体经济组织），其所唯一拥有的有较高经济价值利益的生产资料只有土地，而土地又被以承包的方式移交给农户使用。故对大多数的发包方来说，它并没有违约责任的承担能力。比如发包方违法收回、调整承包地的，根据《农村土地承包法》第五十四条规定，其应承担返还原物、恢复原状、排除妨害、赔偿损失等民事责任。但若其收回或调整的承包地被以后合同形式承包给其他农户，而发包方手中又没有其它土地可供其发包，那么即使人民法院判令发包方承担赔偿责任，因其缺少经济能力而终仍无法救济被侵权的农户。
二、解决以上问题的办法与策略
综观上文所述的存在于农村土地承包中的诸多问题，笔者以为产生上述问题的最根本的原因在于《农村土地承包法》法理性、制度性条款的设置和表述中所存在的缺陷和漏洞。要解决这些法律层面的问题，我们当然应首先从健全和完善相关法律规定入手。故笔者建议及时启动法律的修改程序时，对《农村土地承包法》作出相应的修改或对其中的部分规定作出司法解释。具体如对“农村集体经济组织”成员的构成。对发包方为村内两个以上农村集体经济组织或村民小组的承包合同中的发包方在诉讼程序中的法律地位作出明确的规定，使发包方不论是谁都能在诉讼中承担其应当承担的法律责任。另外，应作出规定，要求把村民个人的承包权写入承包合同，作为农村土地承包合同中的必要条款，以确保每个家庭成员的土地承包权都能实现。在《农村土地承包法》中应增加发包方的承担行政责任的内容，以确保在发包方违法或违约导致承包方的合法权益被侵害而无法得到救济时能受到行政处罚的制度，以加强政府对发包方的监督力度，制约发包方过于强大的权力，等等。
其次从农村土地承包的制度层面进行更彻底的改革，在解决前问诸多难题的同时提高农村土地的利用效益，促进农村地区经济的快速发展。1.改变承包主体的单一化实现承包者的多样化。把土地承包的形式由以农户家庭为单位的单一制，革新为更具灵活性和多样性的自由选择制。即由农村集体经济组织内部的农民自由组合，以个人、家庭、不同家庭的成员相互组成的联合体或者两个以上的家庭间组成的联合体作为承包主体与发包方签订农村土地承包合同。如此则可以为我国农业的条约化发展创造法律上的依据和条件，使农村的各种经济力量在经过自愿、调整、搭配后形成合力和规模，促使农户间的强强联后，实现农村资金、人力、物力、土地等有限资源的合理配置，提高农业生产的机械化、现代化和市场竞争力，向规模要效益，向现代化要效益，更向市场要效益。使耕田种地不再是农民的生存需要，而成为发展致富的一条捷径。2.把农村集体经济组织主导的发包制革新为农村集体经济组织内部成员的公开招标制。结合前文中提到的农民根据各自的条件，选择最有利的组合，以最合理的条件承包到最合理的土地。对部分无力或不愿承包土地的农民还可以通过集体经济组织所获得的承包收益给予其相应的经济补偿（公开招标可有效增加农村集体经济组织的经济收益），把部分农民从土地中彻底解放出来，而从事商业、服务等其它行业，从而使各种不同情形的农民各尽其能各得其所，为农村地区社会经济的发展繁荣作出各自的贡献。
