法治的多重视界
姚建宗
近年来，法治成了我国法学理论界和法律实践界最为热切关注的论题，同时也是我国社会公众普遍关注的话题。然而，在我国法学者和法律人对法治问题的思考当中，似乎有一种比较普遍的、固定化的思维倾向，这种思维倾向或者思维定势，就是简约化。这种简约化思维倾向在理论上体现为对法治的有意无意和或多或少的化简，在实践上体现为对法治的有意无意和或多或少的提纯。对法治问题在理论和实践上的化简与提纯（简约化与纯净化）进一步体现在"唯法律论"上，即习惯于仅仅从法律的角度来看待并思考法治；这种唯法律论又具体体现为"唯立法论"，这种情况虽然在法学理论界体现得不是特别充分，但在我国政治上层即政治决策层中体现得尤其明显，即特别关注"有法可依"；与此密切相关的是，这种唯立法论更进一步体现为"唯物（制度）论"，即特别关注有形的法律的实际规范与具体制度等物质层面的周详完备，而比较缺乏对法律的精神层面的法的意识与观念的重视。由上述思维倾向所制约，我国法学者和法律人对法治问题的观察与思考所展现的单一视角与单向维度，便不能不表现为既与我国的法治理想相疏离又与我国法治的现实相脱节，其真实的价值与意义也就不能不存疑。
从如实而全面地准确认识法治及其在中国的实践的角度而言，我本人更倾向于从事物的本来状况及其运作逻辑来认识事物本身的思维路径，因此，虽然我不否认对法治的化简与提纯自有其积极意义，但我更愿意把法治问题复杂化，而这实际上是对法治的还原。这就要求我们在认识、理解和思考法治问题时，采取一种新的思维态度或立场，这就是多重视界的综合维度。
1．历史与现实。中国法学者和法律人对法治的思考基本上是从历史和现实的维度来进行的，但对法治的历史的思考显得比较简单，总是愿意用一种先验的或者固定的分析框架，即以法律的制度及其运作为轴心来描述法治，基本上是一种平面把握，缺乏对法治的历史的立体把握，即不大注意分析法治历史之存在的各种条件和因素，对这些条件和因素的合力作用对法治的积极的或者消极的影响如何，研究不够，似乎法治在单纯的法律制度建构与其运作中就可自然地达到。另一方面，我们对法治现实的考察要么局限于西方国家不同法治情形作形式的、表面的说明，缺乏对支撑其存在与持续发展之基础与根本动因的深度认识，要求中国法治建设注意这些形式法治建设；要么完全把眼光局限于中国现实国情之内，以国情为借口，否定法治具有某些普适性的人类共同性因素，过分强调法治的国别特色。同时，中国的法学者和法律人对法治的历史和法治的现实的分析研究在总体上是分隔的，其彼此之间的联系并不是必然的，当然也不是紧密的，法治的历史考察既缺乏对法治的现实的当然观照，又缺乏对法治的现实的经验指导与教训借鉴；而法治的现实当然也满可以把法治的历史撇在一边置之不理，而对其所可能从历史当中得到的若干借鉴持一种轻蔑与傲慢的自大狂般的不屑。然而，对法治的思考必须在其历史与现实的层面进行，并体现出其前后相继、彼此绵延相续的内在逻辑和真实的联系。
2．理论与实践。法治的理论是从逻辑上分析法治的各种要素与条件及其存在与展开的各种可能情形，特别是其在理想状态下的各种可能情形；而法治的实践则是在具体的现实境况当中法治理论的具有真实的可行性的操作与运行。因此，理论中的法治不一定具有现实的可行性，也不一定就可以付诸实践，而法治的实践运作必定要对法治的理论进行一定程度的修正与选择。因此，理论与实践是有一定的距离的。但中国法学者与法律人通常忽视二者的差别，特别强调理论与实践的一致性，甚至将二者完全等同，法治的理论阐释者过多地背负了法治实践决策者与操作者的政治责任与道德责任。法治的理论阐释与法治的实践运作是完全不同的两种情形，我们对法治的思考可以分别从这两个角度进行，不必强求二者的统一，对于理论研究者来说，不必苛求其与实践的结合，理论与实践相结合的责任在于实践决策与操作者，这种实践必须要有理论的指导。
3．主体与客体。法治的主体不是单一的国家、政府、政党，也不是社团、法人、作为自然人的社会成员，而是包括这些成分在内的整个社会活动主体，它们之间是彼此独立、彼此依赖、彼此制约又彼此合作的，体现了一种以双向互控为基础的多重互控关系。而法治的客体则是由这所有的社会活动主体彼此之间的各种现实的和可能的各种关系所构成的总体，即人的日常生活。法治的主体是具体的、所有的社会活动主体，而不是纯粹抽象意义的"人民"，也不仅仅是"公民"，更不是"国家"、"政府"。这表明，法治并不是用法来治人，用"依（以）法治国"来表达法治的内涵也并不那么确切。由于法治的客体乃是广泛的社会活动主体的各种关系的总体即人的日常生活，而人的日常生活包括公共生活与私人生活两个方面，因此，法治所表达的不过是社会活动主体的私人生活的自治与社会活动主体的公共生活的法律与规则治理，而这种治理社会活动主体的公共生活的法律与规则又必须始终以现实的人的生存、发展与完善为根本目的，具体而言，这种法律与规则必须始终以人权为座标，以保障人的私人生活的自治为直接目的。
4．社会与国家。我国法学者在思考法治问题上，充分认识到了法治与国家主义的内在矛盾与冲突，认识到了以国家为本位而把法律作为治国之强力工具的法律观与法治精神的实质背离，因而提出了在法治问题上要树立社会优位的基本观念。这自然不错，但的的确确很不彻底，这种对法治的认识理路还有必要进一步厘清。实际上，无论是国家、政府还是社会，无论是在事实上还是在逻辑上，都不是、也不可能是独立自存的客观实体，它们都不过是人的存在以及在人的存在基础上的人的历史与现实活动的产物，从而也是人的历史与现实的活动结构与活动方式，从而也是人的存在方式之一，也是人的生活维度（可能是最主要最重要的生活维度）之一。从这个意义上讲，法治的出发点当然不在国家或者政府，但也不在社会，而在现实的个人。因此，法治与国家主义自然水火不相容，但法治与社会优位也并不那么步调一致，相反，法治与个人主义倒是具有天生的亲缘关系。由于人类文明的发展与进步，个人的生活始终是在与他人的互动关系的网络结构之中展开的，个人的不同形式的组合（如家庭、社团、政党等）才成了现实的人的日常生活的基本形式并逐渐在形式上和表面上脱离个人而存在，它们也才成为介于个人与国家之间的中间层次的社会实在。所以，对于法治而言，国家优位观念当然不足取，但社会优位观念也同样有其缺陷与矛盾，只有个人优位观念才是其根本，也只有个人优位观念基础上的社会优位观念才能与法治相容。
5．权利与权力。由于法治的基点在人，个人优位观念是其基本信条，因此，在人的日常生活领域，私人生活优于公共生活，自治与自律优于他治与他律，于是，自由和尊严对于人的价值的优先性便不能不是自明之理。所以，对于人来说，权利始终是并且也不能不是第一位的。法治也就当然要求所有的社会活动主体高度重视和珍视自己的权利，同时又要对他人的权利彼此给予同样的尊重与珍视；法治也要求所有社会活动主体充分尊重并服从以尊重并保障社会活动主体特别是个人的权利的公共权力的合法权威，同时又要对这种公共权力时时刻刻保持高度警惕，而且，所有社会活动主体尤其是操纵公共权力的主体要充分认识到公共权力的有限性，对公共权力予以限制的根本标准便是以基本人权为内容的个人的权利。与此相适应，法治也要求社会活动主体在享受权利和行使权力时，必须切实履行相应的义务，具有高度的义务意识与责任意识。也就是说，法治不仅要求社会活动主体认真对待权利和权力，而且要求社会活动主体认真对待其义务和责任。这里的义务和责任是一个社会学的概念，包括社会活动主体在其扮演的所有社会角色中不可避免地要承担的义务和责任，如宗教的义务和责任、道德的义务和责任、政治的义务和责任、法律的义务和责任等等。法治在社会活动主体自治与自律的层面上，所要求的不过是所有社会活动主体的自我尊重与相互尊重和自己对自己负责而已。
6．进化与建构。进化的法治观认为法治的生成与发展是人类社会自然而然的进步演化而得的，尤如瓜熟蒂落，纯系自然规律使然，决非人力之主观所为可能得到，因此，中国的法治建设不应也不可能在人为的推动之下就可在短时期内完成，而我们目前所能做的不过是一步一步地为法治的生成创造条件，提供土壤，在法治的条件与环境尚未形成的情况下就催生法治不过是拔苗助长，会根本有害于法治。而建构的法治观认为，法治的生成与发展可能有多种方式和多个渠道，进化是一途，建构也可以是一途，特别是面对飞速发展的现代社会，中国在事实上根本不可能等到各种适宜的条件和环境具备之后才搞法治，而且，中国既不可能造就西方法治生成之初的各种所谓的条件，又根本无从得知何种程度的何种条件方与法治适宜，所以，中国完全可以在借鉴他国建设法治的经验教训并领会法治之原则和精神的前提下，通过制度的建构来推进法治。进化的法治观反对在法治建设中国家（政府）的主导作用，要求民间社会力量执法治之牛耳；建构的法治观则主张主要依靠国家（政府）的力量和权威来推动中国的法治建设。在中国的法学者和法律人中，都有分别持进化的法治观和建构法治观的，还有不少法学者和法律人持折衷立场，认为中国法治建设应走二者结合的道路。我本人就持这种折衷立场，但我不是笼统地讲进化论法治观与建构论法治观的"统一"与"结合"。我始终认为法治建设应观念先行、精神意识之培育优先。在我看来，进化的法治观所表达的主要是法治精神、意识与观念的自然生成，是从法治的民情基础的角度来培养法治的根基和土壤；而建构的法治观主要关注的法治的物质方面，即法治所要求的规范的确立与制度的型构。所以，我倾向于以进化的法治观为基础、走进化的法治观与建构的法治观相结合的道路，即，以对社会活动主体的法治精神、意识与观念的培育为核心，以个人和社会的自治为重点，结合进行法治的物质的规范与制度建设，来推进中国的法治建设。
7．启蒙与践行。中国法学者和法律人对法治的思考主要集中在如何实行法治上，即法治的践行乃是其关注的焦点和注意的核心，因此，他们的探讨多集中在法的规范与制度建设及其运作方面，而很少提及法治的启蒙。我个人认为，中国法治建设能否走上成功的正轨，至为关键的问题恰恰在于，我们的社会需要一个大规模的、全民性的法治启蒙。简单地说，所谓启蒙，指的是把人从无知无识或者缺知缺识的"不成熟"的状态解放出来，通过逐步获得知与识而使其理性成熟起来的过程。说实话，法治的确是西方文明的产物，其于中国无论是过去还是现在都是一个舶来物事，其真实的意义与运作于我们的确有些陌生，尽管我们的一些法学者和法律人对其真实的运作情形确实了解了很多，也给我们描述和讲解得比较详细，但谁又敢保证自己对作为西方文明之产物的法治的个中三味真正有所体味？而真实的情形恐怕是，尽管我们对法治说得头头是道、讲得句句在理，但我们对它的确还是一无所知或者知之甚少。所以，我本人以为，在中国法治建设过程中，必须有一个奠基性的工作要做，那就是全社会的法治启蒙。不仅作为国家机构的立法机关、政府机关、司法机关需要法治启蒙，而且各个政党、各个社会团体和组织也需要法治启蒙；不仅党和国家的领导人、各级国家机构官员需要法治启蒙，而且作为社会活动主体的法人和自然人也需要法治启蒙，这当然也意味着我们的学者甚至法学学者都需要法治的启蒙。法治的启蒙不是某种形式的单向灌输，而是在日常生活中各社会活动主体的相互启蒙，是他们之间的经验的互相交流。因此，法治的启蒙决非全民普法就能达其目的。
8．时间与空间。时间与空间是法治之生成与发展得以可能的两个结构性维度。就时间而言，过去时的历史轴线是由西方法治成长的轨迹来划定的，中国并无这一法治的历时性的时间资源；现在时的当前时段对于西方法治来说不过是其历史轴线的自然延长，而对于中国的法治来说当前时段则表达了它与西方法治在这一时段的某种契合，这一契合的必然前提当然还包括对自身因缺乏法治的历时性时间资源的一定程度的弥补，所以，中国法治建设的时间负担是比较沉重的，它要求历时性问题共时性解决。就空间而言，中国法治实践中中国与西方的位置距离暂且不谈，其最大的空间问题集中在城市与农村的位置间隔上。我总觉得，现时的中国法学者和法律人思考法治问题的立场和态度比较偏心，他们是有意无意地站在城市位置，以"城里人"的口气在讲话，法治的中心似乎天经地义地在城市；农村作为城市的边缘化地域，似乎也理所当然地被认定为是法治的边缘或边疆。这样一来，法治建设在中国农村的推行便有如城市向农村的"拓殖"或者对农村这块"边疆"的开发，自然而然地体现出时间维度上的滞后。我个人认为，在法治问题上，我们既有必要承认其历史形成的"西方中心主义"又有必要承认其人类文明发展的普适性与共同性的成分，因此，中国的法治实践必定是在对西方法治的借鉴与批判之中展开的；但同时，中国的法治实践也必须克服其"城市中心主义"的态度和立场。
9．平民与精英。法治既以个人为基点、以社会活动主体的广泛自治为特色，便不能不体现出其与普通人的日常生活的内在关联，因此，法治在本质上应当是平民主义的（并非民粹主义），但同时，法治又是以智识与文化的进步为保证的，因而也不能不有社会精英的参与、推动和引导。尽管从西方法治的情况看，其司法与政府运作的精英取向至为明显，但其整体倾向还是平民取向的。而我国法学者和法律人对法治问题的思考，在很大程度上有意无意地体现出来的恰恰是浓厚的精英主义色彩，而比较缺乏平民主义的大众情怀。无论从法律的规范设计与制度构造上，还是从法律的操作实施上都更多地表现出了中国社会知识文化贵族与政治精英的文化霸权主义与政治霸权主义的态度和立场，很少有知识与政治精英表现出一种常人意识。精英意识的强化与常人意识的淡薄，有使我国法治脱离其真实的存在根基与立足点，从而远离甚至超脱于社会公众的生活、异化为人的对立物之可能。
10．形式与实质。中国的许多法学者与法律人都注意到了法治应当从形式和实质着眼，他们一般把形式法治表述为强调"依法而治"，秩序，法律的普遍性、稳定性与逻辑一致性等等，即求得法律的"形式合理性"；而把实质法治表述为强调法律至上、法律自治、权利保护等等。许多法学者与法律人也提出了中国的法治建设应遵循从形式法治到实质法治的路线，在规范设计与制度构造上表现为重程序法由程序法再实体法的取向，而不是象我们以前所做的那样恰恰相反。这些思考大致都不错，也有一定的道理。但我总觉到这种思维颇有一结机械论的味道。且不说形式法治绝不能等同于程序法制建设，我特别想指出的有两点：其一，我国学者对形式法治的种种思考都是以认同我国现行的、法治展开的各种既成事实的条件为前提的,希望旧瓶装新洒。但若没有对我国既成事实的各种条件的必要的改革或改良，这些条件能否承载法治重任的确颇有疑问，至少，我觉得我们有必要对法治在其中运行的各种社会领域（法律之内与法律之外）的组织、机构与设施的组建与运作予以反思性的考察分析。其二，形式法治与实质法治是互为前提和基础、互为支撑与保障的，在理论认识上将二者分开并不表明、也不能在法治实践当中把二者分开并确定谁先行后行的次序。
11．目的与手段。对法治的目的与手段的认识，可以从两个角度来认识：首先，就中国的民主政治与宪政建设而言，可以把法治看作是目的，而把以国家（政府）为基点自上而下，以社会为基点自下而上或者这两种形式的不同结合方式的对法治的推进看作法治的手段。这是中国法学者和法律人目前对法治问题予以认识和理解的基本路径。我赞同这种理解，但同时认为还有另一种思考的理路，即其次，就人的生存、发展和完善而言，立足于人的生活，那么，法治本身实际上只是手段，其根本目的乃是人的确证、是人格尊严与人性完善的追求，所以，我们完全可以说法治所追求的目的不过是让人自己成为具有人格、富于人性的人。由此看来，法治的方方面面，自始至终都体现或者应当体现着对现实的人的当前命运与未来前途的热情关注。这种关注不是一些人对其他人命运与前途的同情关注，不是精英对平民命运与前途的启示与先知般的关注，更不是国家（政府）或党派对民众的命运与前途的慈父般的抚慰性关注，而是作为社会活动主体的人对其自身命运和前途的真实情感与切身关注。
12．价值与工具。法治的所有规范设计、制度选择、组织机构与设施的组建，其所直接涉及的乃是对人的生活的某种程度的调节，这种规范性调节显现出了法治具有工具属性；但同时，这种工具属性并非技术性的、中立性的，而是自始至终体现出对人的生活的保障、对人的命运与前途的观照，所以法治中的法律是，也应当是具有深刻的价值蕴含的生活指导工具，这与国家本位主义的法律工具观具有根本性区别。在这个意义上，法治及其要素与成分的工具性与价值性应当是统一的，而决不是对立的。在我看来，法治的价值尽管必须以基本人权为基准，但其首要的方面乃是对人的自由的认可与保障，法律对人的自由的保障是全方位的，包括人的私人生活与公共生活的方方面面，但其核心乃是相信人的自治能力，相信人自我把握其命运与前途并自我负责的潜能。
13．信仰与理性。法治的昌明必须首先确立法律至上的观念，所以我坚信法治的精神意蕴在于社会活动主体对于法的宗教般虔诚的信仰，这种信仰在一般的社会公众看来乃是具有天然的合理性与正当性的必然选择，因为它符合社会公众的经验、情感与直觉。但同时，这种经验、情感与直觉又是经得起人的理性的检验与锤炼的，也就是说，法治所显现的人们对法律的至上性的信任与尊重，是经得起严格的理性反思与批判性的证伪验证的。从另一种角度来看，我们不能不承认人的理性能力的有限性，不能不承认人的智识的局限性，按照海耶克的说法，人的理性与智识的有限性与局限性实际上表现了人的无知。正是由于人的无知使人意识到了人的自我维持能力的不足与社会合作的必要，也正是由于人的无知才使人确信将自己的命运与前途托付给自己的经验、情感与直觉的合理性。因此，人对法的信仰并不是盲从与无可奈何的选择，而是具有内在的理性尺度与从容的计算权衡的。所以，法治需要人的理性，也需要人对法的真诚的信仰。
14．神圣与世俗。从实体性的内容来讲，法律所关注并干预的乃是人的日常生活，是人的公共生活与私人生活的诸多领域和方面，用一句通俗的语言来概括就是，法治的关注焦点乃是人的世俗生活的各个侧面，即人的生、老、病、死、赡、扶、养和油、盐、酱、醋、茶诸般俗务，极其世俗。但同时，法治从对人的诸般俗务的关注当中，体现出的乃是对人之为人的天理的尊崇与顺服，是对人之为人和人的命运与前途的关切与尊重，正是在对人的这种关切与尊重之中，法治显现出了对人的价值与尊严的绝对肯认与无条件的服从，正是在这里，法治从其世俗之中体现了其内在的崇高与独特的神圣性。所以，从法治对人的尊严、人格和人性的角度来看，法治的事务是世俗的，但其事业的确是神圣的。
15．法与法律。就思想的源流论，古今中外的法学者和法律人对法律的认识都有两种根本对立的主张，一种主张认为法与法律是有区别的，法是法律的理想原型，因而也是法律之合法性、合理性与正当性的最为根本的检验标准与评判依据，法律不过是法的一定时空定位之中的现实表达方式，其与法的要求的适应与重合程度由于各种具体的客观原因与现实条件的不同而显现出差异。另一种主张则认为，法与法律只有称谓上的差别而无本质上的不同，它们都表明了法或者法律的现实性、实在性与可感性。前一种主张大致可以归结为自然法学派的观点，后一种主张似乎表达了实证主义法学派的意见。从法治的基本精神、原则、意识与观念来看，同时也从法治的价值主张与根本目的而言，我本人更倾向于自然法学派法与法律二元论的基本观点。因为，法治的核心乃是法律至上权威的确立和社会主体行为自治与独立平等人格的养成，法作为法律的理想原型与根本的价值评判准则，由于其与人性要求的一致性而具有毫无疑义的正当性与合法性，而当法律偏离法的标准时，人们也有一个客观的、理想的法的模式可以对法律的"脱轨"进行批评和校正。相反，当法与法律合二为一时，法律本身必须自始至终确证自己的正当性与合法性，而当作为社会活动主体的人坚信法律自身与其人性要求相悖从而无法满足人的现实需求时，法律的正当性与合法性便从根本上发生了动摇，很快便会陷于崩溃，人们对法律即对法的信任、信心和信仰也就会彻底瓦解，其重建也必然要有一段相当长的时期。所以，我本人一直坚信，法治的观念基础与精神要件的确立，即人对法的信仰的养成，必须依赖于自然法的基本信念，而法与法律的二分有其不可低估的重大意义。
16．模式与参照。法治的模式是对法治在历史与现时之中的实际践行的某种概括，也指一国进行法治实践所可能采取的行动方案与策略，在一般情况下，法治的既成模式当然也就成了法治的可能模式的基本参照。从法治的生长发展来看，各国所采取的实际的行动方案与推进策略也是不同的，而且，这每一种互异的方案与策略也基本上不是先验地理性设计的实践映现，而在方案与策略的践行中积累经验教训而不断进行修改与校正的产物，所以，严格说来，世界上有多少个国家在推行法治便有多少种法治"模式"，所谓"西方法治模式"、"英美法系国家法治模式"、"大陆法系国家法治模式"之类的说法并无多大实际意义，而是一些含混不清、极易给人以误解的说法。在历史和现时的法治"模式"之中，重要而有意义的乃是法治的基本精神、基本原则与根本宗旨和目的，至于其具体的实际规范、制度、组织、机构、设施及其组合方式与运作技术，不过是把法治的精神、原则、宗旨和目的予以现实落实的各种可能的措施与手段之一。而且，法治的具体规范、制度、组织、机构、设施及其组合方式与运作，能否贯彻并落实法治的精神、原则、宗旨和目的，能够在何种程度上得到贯彻落实，在很大程度上并不取决于这些具体规范、制度、组织、机构与设施，而取决于它们存在并运行于其中的政治、经济、道德、文化、历史、国民性格与社会民情各方面的综合影响与制约。所以，一国在推行法治过程中，把世界上其他国家的各种既成法治模式作为参照，以选择和确定自己的可能的法治模式时，只要抱定法治的精神、原则、宗旨和目的不变，使其具体落实的规范、制度、组织、机构与设施，无论是从作为参照的法治模式中引进或借鉴，还是自行创制，都不过是细枝末节。如此看来，他国法治模式在任何情况下都必然是"参照"，一国推行法治的策略与方案在任何情况下也都必然自成一"模式"。
17．简单与复杂。事实上，法治是由众多的点、线和面所构成的一个有机体系，它的生成与发展更是涉及到人的日常生活的各个方面和社会活动的各个领域，一句话，它是极其复杂的，简单地从某一个角度、某一个方面来看待法治是无法真正认识法治的，所以，在实践和理论上对法治的化简与提纯并不妥当。
在我看来，我们无论是从理论上还是从实践上认识和对待法治问题，都有必要首先对法治进行复杂性还原，这种还原也就是要求我们抱持一种整体的法治观、综合的法治观和复杂的法治观。
景德镇市环境污染防治管理办法
江西省景德镇市人民政府
景德镇市环境污染防治管理办法
第50号
《景德镇市环境污染防治管理办法》已经2009年3月23日市政府第54次常务会议讨论通过，现予发布，自2009年5月7日起施行。
市长：
二〇〇九年四月七日
景德镇市环境污染防治管理办法
第一章 总 则
第一条 为深入贯彻实施科学发展观，防治环境污染，保护和改善生活环境与生态环境，建设绿色生态瓷都，促进经济社会全面、协调、可持续发展，根据《中华人民共和国环境保护法》、《江西省环境污染防治条例》等规定，结合本市实际，制定本办法。
第二条 本市行政区域内水、大气、固体废物污染和其他污染的防治，适用本办法。
第三条 环境污染防治应当坚持全面规划、预防为主、防治结合、综合治理的原则。
第四条 各县（市、区）人民政府应当对本行政区域内环境质量负责，政府主要负责人是第一责任人。
各县（市、区）人民政府在环境污染防治方面履行下列职责：
（一）根据本市主体功能区规划、本行政区域环境承载力和生态状况，科学制定本行政区域环境保护规划，并纳入当地的国民经济和社会发展规划；
（二）根据国家和上级人民政府核定的污染物总量控制指标，确定本行政区域内主要污染物年度减排目标，制定年度减排计划，落实污染减排工作责任制；
（三）组织编制突发环境事件应急预案，逐步推行环境污染责任保险；
（四）制定和实施有利于环境保护的经济和社会发展政策；
（五）根据国家产业政策，依法强制淘汰落后工艺技术、设备和生产能力；
（六）鼓励发展环境保护产业，推进环境污染防治设施运营专业化、市场化；
（七）逐步增加环境保护投入，使环境污染防治与经济建设和社会发展相协调；
（八）加强环境保护宣传教育，普及环境污染防治知识，提高全民环境保护意识，形成重视环境、保护环境、美化环境的社会风尚；
（九）对在环境污染防治工作中有显著成绩的单位和个人给予表彰、奖励。
第五条 市、各县（市、区）人民政府环境保护行政主管部门（以下简称环保部门）对本行政区域内的环境污染防治工作实施统一监督管理。
环保部门可以在法定权限范围内委托其所属的环境执法机构实施行政处罚和行政强制措施。
发展改革、经济贸易、公安、卫生、城乡规划、建设、国土资源、水利、农业、林业、旅游、工商、城市管理、统计、交通、铁路、海事、民航等部门和机构，依法在各自职责范围内对环境污染防治实施监督管理。
第六条 排放污染物的单位和个体经营者(以下统称排污单位），应当采取有效措施，防治污染物对环境的污染和危害。
企业采取承包、租赁和其他方式经营的，其环境污染防治责任由经营者承担，发包人和出租人应当督促经营者落实环境污染防治措施。
第七条 任何单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举、控告。
第二章 环境污染防治的监督管理
第八条 实行主要污染物排放总量控制制度。
市环保部门应当根据省核定的总量控制指标，拟定削减和控制本市的主要污染物排放总量计划，报市人民政府批准后，将总量控制指标分解落实到各县（市、区）人民政府和有关排污单位。
县（市、区）环保部门应当根据市核定的总量控制指标，拟定削减和控制本行政区域的主要污染物排放总量计划，报县（市、区）人民政府批准后，将总量控制指标具体分解落实到有关排污单位。
排污单位应当采取有效措施，保证污染物排放符合国家或者地方规定的标准，并符合污染物排放总量控制要求。
第九条 各县（市、区）以上人民政府应当采取措施，严格控制主要污染物排放增量。
新建、改建、扩建项目需要新增主要污染物排放量的，项目所在区域应当有不少于新增量的总量控制指标余量，或者有削减量不少于新增量的替代污染物减排项目。
没有总量控制指标余量或者没有替代污染物减排项目的，有关部门不予批准。
第十条 各县（市、区）人民政府及有关部门应当将本行政区域内环境污染严重的地区、行业和企业列为重点监督管理对象，实行重点管理，定期督查。
第十一条 市人民政府每年组织环保、发展改革、统计、监察等部门对下一级人民政府上一年度主要污染物排放总量控制情况进行考核，考核结果作为对下一级人民政府和政府负责人综合考核评价的重要依据。
对通过年度考核的县（市、区）人民政府，市人民政府及有关部门落实国家和本省有关财政、税收、价格等激励政策措施。
对未通过年度考核的县（市、区）人民政府，暂停该地区所有新增主要污染物排放建设项目环境影响评价审批；撤销授予该地区的环境保护或者环境治理方面的荣誉称号；停止该地区享受的有关环保方面的优惠政策；该地区不得参加年度综合先进评比，政府主要负责人、分管负责人，以及直接责任人员不得参加年度评奖和授予荣誉称号。
第十二条 各县（市、区）人民政府所编制的土地利用的有关规划，区域、流域的建设、开发利用规划和各类专项规划、应当依法进行环境影响评价，未进行环境影响评价的，审批机关不予批准。
列入国家《建设项目环境保护分类管理名录》或者本省补充目录的建设项目，应当依法进行环境影响评价。
建设单位应当按照规定组织编报环境影响评价文件（包括环境影响报告书、环境影响报告表和环境影响登记表，下同），报有审批权的环保部门批准并取得环境影响评价批准文件。
建设单位应当按照环境影响评价文件及其批准文件的要求建设污染防治设施并落实其他污染防治措施。污染防治设施必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投入使用。
第十三条 向环境排放废水、废气或者工业、建筑施工噪声以及产生固体废物的排污单位，应当按照国家有关规定向所在地县（市、区）环保部门申报；产生危险废物的，必须同时报送危险废物管理计划。
安装自动监测设备的排污单位，应当以在正常运行情况下取得的自动监测数据为依据申报排放污染物的情况；未安装自动监测设备的排污单位，应当提供具备资质的监测单位出具的报告，以此为依据申报排放污染物的情况；不具备监测条件的污染源，排污单位应当按照环保部门有关规定申报排放污染物的情况。
第十四条 实行排污许可制度。
排放水污染物、主要大气污染物的单位，应当按照国家的有关规定，取得排污许可证，并按照排污许可证规定的要求排放污染物。
排污许可证的核发条件和程序，按照国家的有关规定执行。主要大气污染物排放许可证，县级以上人民政府可以依法委托本级环保部门核发。
第十五条 直接向环境排放污染物的排污单位，应当依照国务院《排污费征收使用管理条例》的规定缴纳排污费。
排污单位向城镇污水集中处理设施排放污水、缴纳污水处理费的，不再缴纳排污费。向城镇污水集中处理设施排放的污水应当符合国家或者本省规定的水污染物排放标准。城镇污水集中处理设施的出水水质达到国家或者本省规定的水污染物排放标准的，按照国家有关规定免缴排污费。
第十六条 环保部门应当建立健全环境监测体系和环境监督机制，加强对本行政区域的排污单位进行监督性监测，保障环境安全。
国控、省控重点污染源监督性监测工作由市环保部门负责，其中单机容量30万千瓦以上燃煤电厂的污染源监督性监测工作由省环保部门负责。国控、省控重点污染源监督性监测数据实行共享，不重复监测。
第十七条 实行重点排污单位污染物排放在线监测制度。
直接向环境排放污染物的重点排污单位，应当按照国家规定安装污染物排放在线监测设备，并与省、市、县（区）环保部门监控中心联网。在线监测设备经环保部门检查合格后方可投入运行。在线监测设备在正常运行情况下取得的监测数据，可以作为环保部门实施环境监督管理的依据。重点排污单位名录由省、市、县（区）环保部门商同级有关部门确定，并向社会公布。
燃煤电厂脱硫运行机组在线监测设备与省、市、县（区）环保部门监控中心联网的同时，应当与省级电网企业联网。在线监测设备在正常运行情况下取得的监测数据作为执行燃煤机组脱硫标杆上网电价或者脱硫加价的依据。
重点排污单位应当保证在线监测设备的正常运行，并保存原始监测记录；不得擅自拆除、改动或者故意损坏在线监测设备；在线监测设备出现故障的，应当立即向环保部门报告，并及时修复。
第十八条 环保部门应当建立环境保护现场检查制度，有权对排污单位的污染物排放、污染防治、环境风险防范等情况以及各项环境保护法律制度的执行情况进行现场检查；被检查单位应当予以配合，如实反映情况和提供必要资料，不得拒绝、阻挠或者拖延检查，环保部门应当为被检查的单位保守技术秘密和业务秘密。
有下列情形之一的，环保部门经本部门主要负责人批准，可以对有关物品、设施、工具予以暂扣或者封存：
（一）违法转移、处置危险废物的；
（二）造成严重环境污染或者可能造成严重环境污染，不当场暂扣或者封存，将可能造成证据灭失或者转移的。
暂扣或者封存有关物品、设施、工具的，环保部门应当作出书面决定，并出具暂扣或者封存的物品、设施、工具清单，交由当事人签名。
当事人不在场或者拒绝签名的，检查人员应当在暂扣或者封存物品、设施、工具清单上注明情况。
环保部门暂扣、封存有关物品、设施、工具的期限不得超过7个工作日；情况复杂的，经本部门主要负责人批准，可以延长7个工作日。对被暂扣、封存的有关物品、设施、工具，应当妥善保管，不得使用、损毁。环保部门应当在暂扣、封存期间作出处理决定。
第十九条 环保部门应当建立环境污染防治投诉制度，公布投诉电话、电子信箱，畅通投诉渠道，依法处理环境污染防治投诉，并保护投诉人的权益。对属于环境污染防治方面的投诉，应当依法处理，并将处理结果告知投诉人；对属于其他管理部门职责范围的投诉，应当按照规定转送相关管理部门处理，并告知投诉人。
第二十条 环保部门和有关部门应当建立环境监督信息通报制度。对需要关闭、停业的违法排污单位，由环保部门书面告知工商、供电、供水等有关主管部门和单位，有关主管部门和单位应当依法采取相应措施。
第二十一条 排污单位应当根据所在地人民政府的应急预案和本单位的具体情况，制定本单位环境污染事故应急方案，并报所在地环保部门备案。
发生环境污染事故时，有关单位应当立即采取应急措施并向所在地人民政府突发公共事件应急机构和环保部门报告；可能危及人民生命健康和财产安全的，应当立即通知周边单位和居民。县级以上人民政府及其有关部门应当根据环境污染事故的具体情况，采取相关应急措施，减少环境污染事故造成的损失。
第二十二条 环保部门应当依照国家和本省有关规定，公开环境信息，保障公众的环境信息知情权和对环境保护工作的监督权。
环保部门可以在当地主要媒体定期公布污染物超标排放或者污染物排放总量超过规定指标的污染严重企业名单。列入污染严重企业名单的企业应当依照国务院环保部门的规定，定期公布主要污染物的排放情况，接受社会监督。
第三章 水污染防治
第二十三条 防治水污染应当按照流域或者区域统一规划。昌江、乐安河及其支流和全市地下水污染防治规划，由市环保部门会同水利、国土资源、建设、林业、农业等部门和有关县（市、区）人民政府编制，报市人民政府。
各县（市、区）人民政府应当根据批准的江河、湖泊的流域水污染防治规划和全市地下水污染防治规划，组织制定本行政区域的水污染防治规划和地下水污染防治规划，并纳入本行政区域的国民经济和社会发展中长期规划和年度计划。
第二十四条 本市境内河流源头和玉田水库、共产主义水库设立生态功能保护区，编制保护规划，采取有力措施，保护和改善水生态环境。生态功能保护区的具体范围由市发展改革部门会同环保、水利、林业、农业、国土资源等部门划定，报市人民政府。
有关县（市、区）人民政府应当在生态功能保护区的边界设立明确的地理界标和明显的警示标志。禁止任何单位和个人擅自改变、损坏生态功能保护区标志。
第二十五条 各县（市、区）人民政府应当加强饮用水水源保护，科学划定和调整饮用水水源保护区。
饮用水水源保护区的划定，由有关县（市、区）人民政府提出划定方案，经市人民政府同意，报省人民政府批准；跨县（市、区）饮用水水源保护区的划定，由有关县（市、区）人民政府协商提出划定方案，经市人民政府同意，报省人民政府批准；协商不成的，由省环保部门会同水利、国土资源、卫生、建设等部门提出划定方案，征求同级有关部门的意见后，报省人民政府批准。
各县（市、区）人民政府应当在饮用水水源保护区的边界设立明确的地理界标和明显的警示标志。禁止任何单位和个人擅自改变、损坏饮用水水源保护区标志。
在饮用水水源保护区内，禁止设置排污口。
第二十六条 市环保部门应当会同水利、国土资源等部门按照科学规划、合理布局的原则，组织建立全市水环境监测网络，对水质状况进行监测、评价。设定昌江、乐安河和玉田水库、共产主义水库水环境质量监测点位（断面），制定水环境和污染监控建设计划，在饮用水水源地、主要入河道和跨境交界断面，设立水质自动监控系统，定期组织水质状况监测、评价，并报告市人民政府，通报有关地方人民政府和有关部门。
第二十七条 昌江、乐安河干流及其主要支流和玉田水库、共产主义水库沿岸（有堤防的以背水面堤脚为界，无堤防的以设计洪水位为界）地表水环境风险安全距离范围内，禁止新建、改建、扩建医药、化工、农药、电镀、制革、印染、造纸、矿山采选、冶炼、焦化等严重污染水环境的项目。地表水环境风险安全距离，由环境影响评价机构按照国家行业标准和技术规范，在环境影响评价文件中科学合理地确定，并经负责审批的环保部门确认。
前款规定范围内已建的上述项目，应当制定规划，逐步改造、外迁或者关闭。
第二十八条 向水体排放污染物的排污单位，应当依法设置排污口。
禁止私设暗管或者采取其他规避监管的方式排放水污染物。
第二十九条 兴建地下工程设施或者进行地下勘测、探矿、采矿等活动，应当采取防护性措施，防止地下水污染。
人工回灌补给地下水，不得恶化地下水质。
禁止利用渗井、渗坑、裂隙和溶洞排放、倾倒含有毒污染物的废水、含病原体的污水和其他废弃物。
禁止利用无防渗漏措施的沟渠、坑塘等输送或者存贮含有毒污染物的废水、含病原体的污水和其他废弃物。
第三十条 城镇污水应当集中处理。
各县（市、区）人民政府应当通过财政预算和其他渠道筹集资金，统筹安排建设城镇污水集中处理设施及配套管网，提高本行政区域城镇污水的收集率和处理率。
市人民政府组织建设、城乡规划、发展改革、环保、水利、国土资源等部门编制本行政区域的城镇污水集中处理设施建设规划。市人民政府建设行政主管部门应当按照城镇污水集中处理设施建设规划，组织建设城镇污水集中处理设施及配套管网，并加强对城镇污水集中处理设施运营的监督管理。
已建成的城镇污水集中处理设施，应当加强配套管网的建设，确保正常运营和达标排放。
第三十一条 工业园区、开发区应当配套建设污水集中处理设施及其配套管网，并保证污水达标排放。
第三十二条 应当加强城区湖泊的保护，湖泊水质低于国家《地表水环境质量标准》中水质Ⅳ类标准的，应当及时组织清淤、换水。
禁止向城区湖泊排放各类污染物。
第三十三条 在市政排水管网收集范围内，饮食、车辆清洗等服务业，其污水排放设施应当与市政排水管网相连接。
第三十四条 农业行政主管部门应当科学规划农业产业布局，合理调整农业产业结构，完善农业基础设施；推广测土配方施肥技术，引导农民科学施肥；推广病虫草害综合防治、生物防治和精准施药等技术，引导农民使用生物农药或高效、低毒、低残留农药；推广田间合理灌排，引导农民发展节水农业，防止水体污染。
第三十五条 农业行政主管部门应当合理划定畜禽、水产养殖区，加强畜禽、水产养殖污染防治的监督管理。
畜禽养殖场、养殖小区应当配套建设废弃物无害化处理设施，保证污水达标排放，推进畜禽粪便等废弃物的资源化利用。
禁止在一级饮用水水源保护区内从事网箱、围栏养殖；禁止向库区及其支流水体投放化肥和动物性饲料作为水产养殖饲料。
第四章 大气污染防治
第三十六条 各级人民政府应当采取措施削减二氧化硫排放总量，控制氮氧化物排放，降低硫沉降强度，减少重度酸沉降区面积，减轻大气污染程度，不断提高空气环境质量。
第三十七条 在城市建成区合理划定燃煤禁燃区，在城市建成区及其近郊，严格控制新建、扩建除热电联产外的燃煤电厂，对现有污染严重的燃煤锅炉、工业窑炉应当淘汰、搬迁。
城市使用的燃煤和燃料重油的含硫量应当严格控制，符合城市大气环境质量的要求。
第三十八条 含硫量大于1.5％的煤矿，新建、扩建、改建的，应当建设相应规模的煤炭洗选设施；已建成但没有煤炭洗选设施的，应当限期建设洗选设施；因技术原因无法单独建设煤炭洗选设施的小型煤矿，可选择适当位置联合建设区域性的煤炭洗选设施，集中洗选该区域内的煤炭，使煤炭中的含硫量达到规定的标准。
新建、扩建、改建燃煤电厂，应当同步配套建设脱硫设施。现有燃煤电厂尚未建设脱硫设施的，应当限期建设脱硫设施减少二氧化硫排放。现有燃煤电厂已建脱硫设施的，应当加强脱硫设施运营的管理，确保二氧化硫减排效果。
化工、冶炼等排放含有硫化物气体的企业及使用燃煤锅炉的单位，应当配备脱硫装置或者采取其他脱硫措施，做到达标排放。
第三十九条 加强对在用机动车尾气污染的防治，采取有效措施，使在用机动车尾气达到污染物排放标准。
第四十条 在城市市区进行建筑施工的单位应当加强建筑施工现场管理，减少扬尘对周围环境的影响。
建筑施工场地应当设置围档，高层建筑应当使用密目式立网。在居民密集区，不得现场搅拌石灰、熬炼沥青；现场搅拌混凝土的管理，按照国家和本省有关规定执行。
第四十一条 市、县（市、区）城区饮食服务业经营者应当遵守下列规定：
（一）使用燃油、燃气、电、固硫型煤或者其他清洁能源，禁止原煤散烧；
（二）安装油烟净化装置，并保证使用期间正常运行，其排气筒出口朝向应当避开易受影响的建筑物；禁止未经净化处理的油烟排放；
（三）不得在露天燃用煤炭、木柴加工食品。
禁止在城市建成区无公共烟道或者未配建专用排烟道的综合楼、住宅楼内新建、扩建餐饮项目。
第四十二条 禁止在住宅楼等人口集中区域从事经营性的露天喷漆或者从事有毒异味以及其他散发大气污染物的作业。
第四十三条 鼓励开发利用太阳能、风能、地热、生物质能等清洁能源，鼓励企业采用温室气体排放控制和处置等技术，减少温室气体排放量。
第五章 固体废物污染防治
第四十四条 市人民政府鼓励、支持固体废物的资源化利用和无害化处置。
固体废物产生者应当按照国家规定对固体废物进行资源化利用或者无害化处置，不能利用或者处置的，应当提供给他人利用或者委托他人处置。
电池的生产者、销售者，应当设置回收废电池的站点。回收的废电池，交由环保部门指定的单位集中处置。
第四十五条 跨省转移固体废物贮存、处置的，应当经省环保部门批准后，方可转移。
对非法转移入本市的固体废物，任何单位和个人不得提供堆放场地，不得销售、加工和使用。
第四十六条 从事收集、贮存、利用、处置危险废物经营活动的单位，应当依法办理经营许可证，并按照许可证的规定从事经营活动。
第四十七条 产生危险废物的单位，应当按照国家有关规定处置危险废物；不处置或者处置不符合国家有关规定的，由市环保部门指定单位按照国家有关规定代为处置，处置费用由产生危险废物的单位承担。
第四十八条 生产企业应当采取循环使用包装物、简装产品等措施，减少使用包装材料和产生包装性废物。
生产、销售、进口被列入强制回收目录的产品和包装物的企业，应当承担回收义务。
第四十九条 饮食服务业不得使用以聚苯乙烯、聚乙烯或者聚丙烯为原料的不可降解的一次性食品容器。
超市、商场、集贸市场等商品零售场所不得免费提供塑料购物袋。
第五十条 在城市规划区清运建筑及房屋装修垃圾、工程渣土或者单位自行清运生活垃圾，应当向城市市容环境主管部门申报，并按规定的时间、线路清运、倾倒到指定的地点。
第五十一条 火车、汽车、船舶上的固体废物不得向铁路、道路两侧及水域倾倒。
第五十二条 各县（市、区）、乡（镇）人民政府、街道、村（居）民委员会应当结合新农村建设，合理规划，设置村民生活垃圾收集点，集中收集村民的生活垃圾，推进农村垃圾集中收集和无害化处理。
第六章 其他污染防治
第五十三条 城市人民政府应当逐步在城区主要交通要道、商业区和人口集中区域设置噪声监测设施，加强环境噪声监控。
第五十四条 在城市市区的医疗区、文教科研区和机关或者居民住宅区等噪声敏感建筑物集中区域内，禁止夜间和午间进行产生噪声污染的建筑施工作业。建筑施工因特殊需要必须连续作业的，应当经建设行政主管部门和环保部门同意，并公告附近居民。
禁止夜间和午间在已竣工交付使用的住宅楼进行产生噪声污染的室内装修活动。
禁止在人口集中区域从事经营性的产生噪声污染的切割作业。
本条所称夜间是指晚20时至晨8时的期间，午间是指12时至14时的期间。
第五十五条 下列产生社会生活噪声、干扰他人正常生活的活动，由公安机关依照有关法律、法规、规章的规定实施监督管理：
（一）在城区街道、广场、公园等公共场所和居民区举行产生较大音量的娱乐、健身、集会、商业促销等；
（二）在医疗区、文教科研区和机关或者居民住宅区等噪声敏感建筑物集中区域使用广播喇叭等高音响器材；
（三）在机动车禁鸣区域或者禁鸣路段鸣喇叭；
（四）其他产生社会生活噪声的行为。
穿越市区的铁路机车、航空器以及在城区江（河）段夜航的产生噪声污染的船舶，由铁路、民航、海事部门按照各自职责实施监督管理。
第五十六条 产生放射性废物和废放射源的工业、农业、医疗、科研、教学以及应用放射性同位素和辐射技术的单位，应当加强对放射性废物和废放射源的管理，并到省环保部门办理登记手续，按照省环保部门的要求，对放射性废物和废放射源进行收集、包装和送贮存或者处理前的暂存。
禁止产生放射性废物的单位擅自处置放射性废物和废放射源。
第五十七条 城市建成区应当严格控制建筑物外墙采用反光材料。建筑物外墙采用反光材料的，应当符合国家有关标准。
禁止在人口集中区域从事经营性的产生光污染的露天电焊。
第五十八条 安装、使用空调器应当避免妨碍他人的正常工作、生活。
禁止在建筑物内部的过道、楼梯、出口等公用地方安装空调器的室外机。
沿道路两侧建筑物安装的空调器室外机，其安装架底部距地面的距离不得低于2.5米。
第七章 法律责任
第五十九条 违反本办法规定的，由环保部门依法责令限期改正；逾期不改正的，依法予以处罚。
第八章 附 则
第六十条 本办法自2009年5月7日起施行。
