仰望的距离
------中国农民人权现状浅析
田景仲
内容摘要：本文从历史与现实两个维度，着重于中国农民与人权之间的距离来分析农民仰望人权的现状及原因，进而探讨了如何从仰望人权到让人权走进农民心中的设想。
关 键 词：仰望 距离 农民 人权
一 引言
“君，舟也；民，水也。水能载舟，亦能覆舟。”历史的跫音虽相去甚远，后人亦权仅将其定论为唐贤太宗教育后代励精图治的安邦之策，却往往忽略了先祖“以民为本”的人权思想。当然，笔者并非据此而认为李世民乃华夏人权之首创者，何况当时也无法铸就“人权”这样伟大的名词，而权当在一个思想的层面上为“民”索“权”。
由于笔者出生农村，因此即使现在有幸从不幸中走出来，成为一名研究生，但骨子里面依然流着中国最纯朴农民的血，而且始终不会丢掉那股强烈的土地气息。也正是因为如此，我才非常关注我国农民的生存发展状况。虽然现在已经大有改观，但实际生活中依然还存在很多令人深思的现象：
1999年12月，山西青年农民李绿松因上访反映村小学建筑中的经济问题等情况，竟然被公安机关抓到看守所严刑拷打，并被惨无人道地割掉了舌头。[1]
1999年12月29日，四川省鼓州市楠杨镇党委政府为了非法收取4万多元的村建公路集资款，组织“催收队”一组数十人到楠林村，先后用手拷棕绳将5名“不听话”的村民捆绑起来游村、游街，并将这5名村民非法关押近12个小时，其中一村民右手被打断。[2]
2000年5月13日，湖北省房县桥上乡党委、政府打着调整农业结构的旗号，强行拔掉农民陈龙菊种的苞谷苗，迫使她种辣椒，最终逼迫陈龙菊服毒身亡。[3]
2002年10月11日，河南省唐河县法院就以“聚众扰乱社会秩序罪”，将反映该县上屯镇张清寨村财务不清、村民选举等问题的上访代表岳春栓、张明才、谢志法等5人分别判处有期徒刑二至五年。[4]
二 人权距离农民到底有多远
（一）、人权概要
1、人权的概念
人权这个概念，学术界也是众说纷纭，没有定论。笔者也曾潜意识地将其视为“人基于人本身而享有的与生俱来的权利”。在这里，有必要借鉴一下康德对人权精义的描述；“人们作为人，凭借其自然能力而拥有的道德权利，不是凭借他们所能进入任何特殊秩序或他们要遵循的特定的法律制度而拥有的权利”[5] 。可以看出，康德着重是从道德权利这个层面来对其界定的，他强调人权的自然属性，同人们法定的权利相比，它具有先在性、客观性的特点。正义大师罗尔斯在其《正义论》中也强调了人权的重要性——无论是谁，在任何时候都不能把他人和自己看作工具，而应该永远看作自身才是目的。
1948年，随着《世界人权宣言》的发表，据其表述，可以总结出这样一个相对比较公认的概念，即人，因其是人而应当享有的基本权利和自由。正如本宣言第一条所言，人人生而自由，在尊严和权利上一律平等。第二条则明确指出人人有资格享有本宣言所载的一切权利和自由，不分种族、服色、民族、阶级、国籍、语言、政治、出生、其他见解等，都不影响权利的享有。可以说，这是我们人类自己经过长期的探索和自我反省而总结出来的一部伟大的宣言，在人类本身发展的道路上无疑具有着里程碑的意义。
2、人权的特征
第一，属人性。是指以人为本的人道主义精神，其提出是对权利价值的进一步深化。在一般权利中，我们知道主体是隐藏在权利背后的，而人权则是直接显示出来的，并且被提高到生存价值这一高度的目标上了。人权的提出，是对神权的直接否定，因为神权使人本身不是目的，而是使人成为它的附庸，从而丧失了人的尊严和价值，只是神权的工具，丧失了人的主体性价值。而人权则针其相对倡导人的主体价值和尊严。
第二，固有性。是指人自己享有的，不附加任何条件的权利，是自然分配给人的并赋予本能和理性冲突的自由选择的权利，是一项实实在在的主体权利。
第三，道德性。正是因为人权是自然的权利，因此，其毫无疑问地充满了道德性的风采。换句话说，即使国家不加以明文规定，它也是客观存在的，其是高于人们法定的权利的。
第四，利益性。人权是人内在需求的反映，具有现实的指向性，其关乎人的生存与发展，人们所追求的这种价值即为一种实在的权利。国家之间以及我们群体之间都充满着各种诸如此之利益。人权具体又有物质与精神利益性之分，前者重在生存，后者重在发展。
总之，人权在充分体现“既利己，又无害于人”（而非将自己的利益建立在别人的痛苦之上）的两个道德要求的同时，更体现了如下两方面的价值取向：目的价值——人人之自由与尊严都受到尊重的道德信念；手段价值——对民主宪政有积极合理保障的追求。
（二）、人权——农民生活中的阳春白雪
我国自古以来就是一个农业大国，我们的农民是最纯朴、最听话却有最值得同情的群体，特别是一些地理环境较差的地域，一家人长年都奔波于生计，根本无法顾及自己所谓的权利，就连那种意识都没有，更不用谈人权了。人权为何物？还抵不上自己挨饿时手里的一个窝窝头。面对这样的阳春白雪，也只有曲高和寡的份了。笔者虽然没有进行深入细致地调查，也没有许多的生活的阅历，但就从自己家乡农民的身上是不难看出这点无奈的。我时常在想，即使不谈人权，就让他们稍微有点权利的意识都难。
据我所知，大部分农民之间一旦产生纠纷或利益受损害，他们往往采取一种私了的形式以尽量规避法律，很少涉足法院，他们就连提到法院这个词都望而生畏，这种权利主体意识的缺乏，又怎能知道人权为何物呢？
（三）、人权离农民为什么如此之远
苏力先生的《送法下乡》在法学界影响颇深，但这种影响只是在法学界，而没有真正“下乡”，我们的农民依然是法盲，更不用谈紧系其自身生存与发展的人权了，当然这是有一定历史和现实原因的：
石家庄市人民政府关于印发《石家庄市第十一届人民政府工作规则》的通知
河北省石家庄市人民政府
石政〔2003〕1号
石家庄市人民政府关于印发《石家庄市第十一届人民政府工作规则》的通知
各县（市）、区人民政府，市政府各部门：
《石家庄市第十一届人民政府工作规则》已经2003年3月1日市政府第一次常务会议通过。根据市政府领导同志意见，现予印发。
总则
一、为使市政府工作法制化、规范化、制度化,进一步提高行政效能,根据《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》及有关规定和市政府工作的要求,制定本规则。
二、市政府组成人员在行政工作中,要高举邓小平理论伟大旗帜，以“三个代表”重要思想为指导，认真贯彻执行党的十六大精神和各项政策法规,贯彻执行中央、省的指示以及市委的决定,贯彻执行市人民代表大会及其常务委员会的决议,高扬“树正气、讲团结、求发展”主旋律，充分发挥市政府各部门和各级人民政府的作用,确保政令畅通;坚持解放思想,实事求是,与时俱进,按客观规律办事;坚持依法行政,忠于职守、服从命令、开拓进取、讲究效率;密切联系群众,尊重群众的首创精神,注重调查研究;加强廉政建设,全心全意为人民服务。
三、市政府各部门要认真履行法律法规赋予的行政职权,各司其职,各负其责,在各自职权范围内独立负责地做好工作;精简会议、公文,减少事务性活动,简化办事程序,提高工作效率,保证工作质量;相互协调,密切配合,全面贯彻落实市政府的各项工作部署。
市政府组成人员的职责
四、根据地方各级人民政府组织法,市政府组成人员包括:市长,副市长,秘书长,政府序列的各委员会主任,各局局长。
五、市政府实行市长负责制。市长领导市政府的工作,副市长协助市长工作。
六、市长召集和主持市政府全体会议、市政府常务会议和市长办公会议。市政府工作中的重大问题,必须经市政府全体会议或者市政府常务会议讨论决定。
七、副市长按照各自的分工,负责处理分管工作,受市长委托,负责其他方面的工作或者专项任务,并可代表市政府进行外事等方面的活动。
八、市政府秘书长在市长领导下,负责市政府机关日常工作。
九、市政府各委员会主任、各局局长负责本部门的工作。审计局在市长领导下,依照法律规定独立行使审计监督权,不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。
市级领导干部受市长委托，协助分管某些方面的工作。
会议制度
十、市政府实行全体会议、常务会议、市长办公会议和秘书长办公会议制度。
十一、市政府全体会议由市长、副市长、秘书长、各委员会主任、各局局长组成,由市长或市长委托常务副市长召集和主持。市级领导干部参加会议。市政府副秘书长、市政府各部门和各县（市）、区政府主要负责人列席。根据需要还可邀请市委、市人大常委会、市政协、市军分区以及上级机关有关负责人列席。会议的主要任务是:
（一）传达贯彻中央、省和市委的重要指示、决定，以及市人民代表大会及其常务委员会的决议;
(二)决定和部署市政府的重要工作;
（三）通报工作情况,协调各部门的工作;
（四）讨论重要法规和市政府工作中的重大事项;
(五)讨论其他需要市政府全体会议讨论的事项。
市政府全体会议一般每年召开一至二次。如工作需要，由市政府常务会议或市长决定可随时召开。
十二、市政府常务会议由市长、副市长、秘书长组成,由市长或市长委托常务副市长召集和主持。市级领导干部参加会议。与会议议题有关的市政府副秘书长、市政府部门和县（市）、区政府主要负责人列席。根据需要可邀请市委、市人大常委会、市政协以及民主党派、人民团体负责人列席。会议的主要任务是:
(一)讨论决定市政府工作中的重大事项;
(二)讨论通过向市人民代表大会及其常务委员会的工作报告和提请审议的议案;
(三)讨论通过向省政府报告或请示的重要事项;
(四）讨论通过由市政府制定和发布的行政规章和重要文件;
（五)听取副市长、秘书长和市政府部门的重要工作情况汇报;
（六）讨论决定市政府各部门和各县（市）、区政府请示市政府的重要事项;
（七）通报和讨论市政府其他事项。
市政府常务会议一般每两周召开一次。必要时由市长决定可随时召开。
副市长和秘书长因故不能出席会议,须向市长或主持会议的常务副市长请假。列席市政府常务会议的各部门、单位主要负责人,除出席省直部门会议、出访、在外地出差及健康等原因,不得请假。因上述原因不能列席会议,须向秘书长请假,准假后可安排其他负责同志代为列席。
十三、市长办公会议由市长或主管副市长召集并主持,研究、处理市政府日常工作中的重要问题。
市长办公会议根据需要不定期召开。
十四、秘书长办公会议由秘书长或分管副秘书长召集并主持，为市领导决策出谋划策，督办有关情况的落实，受市长、副市长委托协调解决市政府工作中的有关问题。
秘书长办公会议根据需要不定期召开。
十五、市政府全体会议议题由市长确定，或受市长委托常务副市长确定。常务会议议题由部门提出，经市长或副市长同意后，由市政府办公厅根据议题的准备情况和轻重缓急，提出议题安排意见，经秘书长审核后再报市长或常务副市长审定。市长办公会议题由市长或分管副市长确定。会议组织工作由市政府办公厅负责。
十六、每次市政府会议均在会后两日内起草会议纪要，市政府全体会议、常务会议纪要,由秘书长审核签发，必要时报市长或常务副市长签发。市长办公会议、秘书长办公会议的会议纪要由主持人签发。
十七、市政府全体会议、常务会议、市长办公会议讨论决定的事项,如需进行新闻报道,须经市政府秘书长同意,重大问题请示市长。
十八、安排会议活动一律从严掌握。可开可不开的会议坚决不开,可以合并开的会合并召开。以市政府名义召开的全市性会议要统筹安排,从严控制。年初,由市政府常务会议审定全年拟以市政府名义召开会议的计划。凡未列入计划的,一般不得召开;特殊情况需要临时决定召开的,须经分管副市长审核同意,报市长或常务副市长批准。市政府各部门部署职权范围内的工作,不得以市政府名义召开会议。
十九、市政府各部门每年召开的本系统全市性会议原则上召开一次,特殊情况不得超过两次。拟在下一年度召开的本系统的全市性会议,要于本年度12月中旬以前将会议方案（含名称、主题、时间、地点、人员范围）报市政府办公厅审批。需要临时召开全市性会议，要提前10天报市政府办公厅审批。特殊情况,需要召开紧急会议,报市长审批。
二十、市政府各部门召开的全市性会议,一般不邀请各县（市）、区政府负责同志出席,市长、分管副市长一般不到会讲话。市政府综合部门召开全市性工作会议,确需邀请各县（市）、区政府负责同志出席,须报市政府批准,经秘书长审核后,报市长或常务副市长审批。
二十一、市政府及市政府各部门召开会议要坚持精简、高效、节约的原则,尽量缩短会议时间,减少会议人员,一般不得在高级宾馆和风景名胜区开会。在不需要保密的情况下,要尽可能采用电视电话会议等快捷、高效、节约的会议形式。
公文审批制度
二十二、市政府各部门及各县（市）、区政府报送市政府审批的公文，其内容、体例、格式等应当符合《国家行政机关公文处理办法》和《河北省国家行政机关公文处理实施细则》的有关规定。
二十三、公文审批按市政府领导同志分工负责的原则办理。市政府各部门及各县（市）、区政府报送市政府审批的公文,由市政府办公厅按照领导同志分工呈批,重大问题报送常务副市长、市长审批。
二十四、审批公文时,对于一般报告性公文,圈阅表示“已阅知”;对有具体请示和需要落实事项的公文,必须明确表示同意、不同意或提出具体的意见。
二十五、市政府向省政府的请示、报告,属于全局性或重大事项的由市长签发；属于单一工作事项的由常务副市长签发。市政府发布的决定、命令和行政规章,向市人大及其常委会提出的议案等,由市长签发。
二十六、以市政府名义发文,属于有关副市长分管业务范围内的由分管副市长签发；涉及其他副市长分管的工作，需请有关副市长会签，个别涉及面广且重大的事项，由市长或常务副市长签发；已经会议讨论决定的，经市长、副市长授权，可由秘书长或分管副秘书长签发。
以市政府办公厅名义发文,属市政府办公厅职权范围内的由秘书长或办公厅主任签发;转发各部门的文件,经分管副市长同意后由秘书长或分管副秘书长签发,涉及重大问题的,报市长、常务副市长同意后由秘书长签发。
二十七、市委、市政府联合行文,由市政府领导同志审批后报市委签发;市委、市政府领导同志已有明确同意意见的,如无原则性修改,经市政府秘书长审批后报市委签发。
市委办公厅、市政府办公厅联合行文,经市政府秘书长或办公厅主任审批后报市委办公厅签发。
二十八、市政府各部门和各县（市）区政府报送市政府审批的公文,由部门和县（市）区政府主要负责同志签发。除市政府领导同志直接交办的事项外,各部门、各县（市）区政府的请示、报告,应当报送市政府，原则上不直接报送市政府领导同志个人。市政府领导一般不直接在直送文件上批示。
二十九、市政府各部门请示市政府的事项如涉及其他部门的职责,主办部门要主动征求有关部门的意见,协办部门要积极配合,不应把未经认真研究、协商一致的问题上报市政府;经协商仍不能取得一致意见的,主办部门应列出各方理据,提出建设性意见报市政府,由市政府领导同志进行裁定,或责成分管秘书长予以协调。
三十、市政府各部门要认真履行各自的行政职责,职权范围内的事务,由部门自行发文,不以市政府名义发文或市政府办公厅名义转发。涉及几个部门工作的,可由有关部门联合发文,并明确主办部门。未经市政府批准,各部门不得向各县（市）、区政府发文,也不能要求各县（市）、区政府向本部门报文。
三十一、经秘书长或分管副秘书长同意,市政府文件可以向社会公布。
三十二、公文制发要注重实效,坚持少而精。法律法规已有明确规定的不再发文,已全文公开播发见报的文件不再印发。
三十三、市政府各部门要努力改进文件简报质量,提高工作效率。要注意改进文风,文件简报要简明扼要,有针对性、可操作性和时效性。各部门对市政府批办或市政府办公厅转办的公文,属本部门职权范围内的事项,应在7个工作日内办结;属需报市政府审批的事项,应提出本部门初步意见,在10个工作日内回复;属主办部门会同相关部门办理的事项,主办部门要抓紧会商,并在15个工作日内回复;属需调查论证的事项,应先在10个工作日内答复,说明情况,并认真组织调查论证,上报结果不得超过20个工作日。特殊重大事项,以市政府明确要求的时限为准。对市政府办公厅转有关部门征询意见的公文,有关部门在规定的时间内不予答复或不说明不回复理由的,视同无意见处理。内外事活动制度
三十四、市政府领导同志在市内调研工作,要减少随行和陪同人员,轻车简从,深入基层。根据工作需要,有关部门负责同志随行;要尽量减少基层陪同人员,不搞迎送。在市区内调研一般不在基层单位就餐。市政府各部门负责同志在市内调研工作也要照此原则办理。
三十五、为保证市政府领导同志集中精力研究处理政府工作中的重大问题,除市委、市政府统一组织安排的活动以外,市政府领导同志一般不出席各部门、各县（市）区、各单位召开的会议,以及所安排的接见、照像、颁奖、剪彩、奠基、首发首映式和校庆、厂庆、店庆等事务性活动。
市政府各部门、各县（市）区、各单位召开会议和组织活动,一般不要邀请市政府领导同志出席和参加,确有需要,应当事先报告市政府办公厅,由市政府办公厅按规定审核报批。
三十六、市政府领导同志内事活动的宣传报道要从严掌握。由市政府组织或经市政府批准的有重大影响的会议和活动,要按经批准的方案进行宣传报道。市政府领导同志出席部门和基层的会议和活动,市级新闻单位一般不作报道。市政府领导下基层调查研究、考察工作,需要新闻报道的,报道内容要经领导同志审定。
三十七、市长、副市长出访,经市委、市政府同意后报省政府审批。各县（市）、区政府、市政府组成部门、直属机构、直属事业单位的主要负责同志出访,经有关部门会审,由分管副市长、分管外事工作的副市长和常务副市长审核后,报市长批准；副职出访需经有关部门会审，由分管副市长审核后报常务副市长审批。各部门负责同志出访,一般一年内不多于一次,因工作性质需要的按实际需要安排。工作访问原则上不得安排顺访。
三十八、市长、副市长会见市政府邀请的官方外宾，由外事办公室或对外开放办公室提出接待方案，经秘书长审定后安排；会见非官方外宾,由接待单位提出请示,经外事办公室或开放办公室审核后,报市政府有关领导审定;会见港澳人士参照以上规定办理。会见台湾来访的人员及华侨、外籍华人,由接待单位提出请示,经市台办、侨办审核后报秘书长安排。
出差休假制度
三十九、副市长、秘书长、办公厅主任出差(出访〉、休假,应事前书面或口头向市长报告;副秘书长向分管副市长、秘书长报告。经同意后,应把出差、休假的时间、地点、联系电话及紧急公文呈送方式等有关事项告市政府值班室。
四十、市政府组成部门、直属机构、直属事业单位的正职出差(出访)、休假,需事前书面或口头向市长或分管副市长报告。经同意后,由各部门、单位的办公室,将外出的时间、地点和联系电话报市政府值班室。
工作协调制度
四十一、市政府工作协调实行先部门之间协调，后综合部门协调，再由分管副秘书长、分管副市长协调的分级分工负责、就地解决问题的原则。
四十二、各职能部门在积极主动做好职责范围内工作和市政府交办各项任务的同时，要顾全大局，相互支持，密切配合。工作中出现矛盾和分歧，部门领导要主动沟通协商，共同研究解决。属于各自上级主管部门规定不一致造成的问题，一时协调解决不了的，先维持原状，并及时向分管副秘书长、副市长报告，由分管副市长或副秘书长提出解决意见
四十三、对涉及面广、难度较大、部门之间协调解决不了的问题，由主管综合部门进行协调；经协调仍达不成一致的，由主管综合部门提出意见，报分管副市长或副秘书长协调解决。需由市长办公会议或市政府常务会议研究解决的，由有关综合部门提出议题，按程序上报。
四十四、各县（市）、区之间经会商解决不了的问题，按其性质和内容，由市政府主管部门协调解决。市政府主管部门解决不了的，要提出处理意见，报市政府审定。
工作决策与督查落实制度
四十五、建立科学民主的决策程序。凡属市政府重大决策，必须在认真调查研究，广泛听取各方面意见，充分进行可行性论证的基础上，提出可供选择的方案，通过市政府常务会议、市长办公会议等形式研究决定。必要时，要征求市委、市人大常委会、市政协和有关专家的意见或提请市委常委会讨论和市人大常委会审议。
日常工作属于副市长职权范围内能够决定的问题，分管副市长应及时作出决策。
四十六、凡市政府做出的决策，市政府各部门、各县（市）区和有关单位必须坚决贯彻执行。市政府办公厅要协助领导对决策执行情况进行督查落实，及时掌握和反馈进展情况。对重大决策的实施，实行专项督查，追踪落实。
四十七、按照“谁主管、谁负责”的原则，对事关全局的重要决策和重点工作进行目标分解，逐项落实到市政府领导及各县（市）区和市政府各部门，明确任务和责任，坚持定期检查督促。
四十八、建立督查工作领导责任制。市政府系统各级领导作为抓落实的主体，要把督查与决策摆在同等重要位置，通过定期深入基层督查指导、现场办公、组织协调等多种形式推动决策落实。
